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本文作者：李勝蘭作者單位：暨南大學

19世紀末，美國社會完成了從農業文明向工業文明的轉變，社會化大生產和科學技術的進步滲透到社會生活的方方面面，進步主義的觀念深入人心。在這種背景下，公共行政作為一個獨立的職業領域開始發展起來，并在20世紀30年代進入發展的黃金時代，形成了所謂的古典公共行政。這一時期，公民角色被定位為被統治者，公共管理者則是具有處理公共事務能力的專業人士，是能制定合理政策的技術官員，只有他們擁有否認或認同的最終權利。公民參與被認為是一種必要的“惡”，不經濟，甚至會對行政管理的日常程序造成破壞。公民渴望自己特殊事件得到特殊處理，但官僚卻無視他們的特殊性。因為不可能影響決策，“公民參與成為一種浪費時間和精力的無聊行為，所獲得的只是一種民主權力得到實現的美好感覺”。

20世紀上半期，美國政府在規模和范圍上大規模增長，行政管理似乎朝著預定的職業化和專業化方向迅速發展。二戰的爆發激發了美國公眾的愛國主義精神，戰后繁榮也促使公民對政府傾向于信任，對公共管理者單方面制定的政策至少是能容忍。這個時期，公共管理者努力確保政府對公民有所回應，不斷向行政官僚和職業專家的方向發展。當歷史進入20世紀60年代末70年代初，政府的過度膨脹觸發了普通公民的不滿情緒。民權運動、貧困戰爭、種族沖突、越南戰爭、水門事件導致公民對政府的不信任態度日益加深，甚至變為徹底的敵視，政府改革的呼聲此起彼伏，傳統的公共行政學說面臨著嚴峻的挑戰。對此，西方公共行政學界深刻反思傳統公共行政的固有缺陷，開始用全新的視角研究公共行政的未來發展，從而引發了新公共行政運動。新公共行政大力批判政治行政二分、價值中立和效率至上等原則，在提倡社會公平價值觀的基礎上極力主張“民主行政”，即要尊重人民主權和意愿，實現社會公平和正義。這一思想使公民開始直接參與社會項目和公共政策制定中，并且推動了政府行政改革，使新公共行政從一種社會思潮逐漸發展為一種社會運動。公民成為政府的“服務對象”，他們開始關注政府的決策過程并努力施加影響，地方、州和聯邦政府決策者感受到了更多壓力。

將公民定位于“服務對象”，新公共行政推動了公共行政民主化進程，使民主行政的思想廣泛傳播。20世紀70年代，公民參與聯邦項目的數量已經大幅度增長，盡管如此，公民參與的發展還是受到了行政專家的抵制，積極參與的效果也難以檢測。隨著西方經濟危機的加深，社會問題層出不窮，20世紀80年代中期后主要發達國家紛紛開始大規模政府再造運動，政府管理的運作隨之發生了變革。澳大利亞莫納什大學公共管理系教授歐文•E•休斯提出，傳統行政模式已經過時，取而代之的是一種建立在經濟學和私營部門管理基礎之上的新公共管理模式。這種模式要求以民主和效率為價值取向，重新構建政府和公民角色，調整官僚組織與公民之間的關系。具體來說，是將公民定位于提供政府稅收的“納稅人”和享受政府以服務作為回報的“顧客”，而政府官員要像企業家一樣，通過各種具體措施給公民提供“用腳投票”、自由選擇服務機構的機會，并定期廣泛征求公民要求和反饋。總之，不是以政府為中心，公民圍繞政府轉；而是以公民為中心，政府的工作圍繞公民的要求轉。在公民是顧客的觀念指導下，西方很多國家都掀起了新的改變公務員服務質量的改革運動，如英國的“公民憲章”運動、美國的“國家績效評估報告—為美國人民服務的標準”、澳大利亞的“公共服務法案”等。這些改革為改善政府與公民之間的關系、提高政府的服務質量等做出了很大貢獻。

公共行政中公民角色定位的邏輯進程

從公共行政學理論的演進過程來看，公民在行政過程中的主導角色確實從管理客體或者顧客的被動角色中逐漸擺脫出來，開始并即將成為公共行政過程的積極參與者。其實理論家對于公民角色定位存在最廣泛意義上的共識，無論哪一種理論都沒有完全將公民排除于廣義的政府行為之外，分歧在于是否將公民參與納入公共行政管理過程，公民以什么角色多大程度上參與行政活動、公民采取何種途徑影響政策過程以及公民參與和民主價值的關聯程度等。顯然，這些分歧既有理論上的認識問題，也是對實踐問題的一種反映。縱觀一百多年的發展歷程，可以發現美國公共行政思想史上存在管理主義和憲政主義這兩大傾向，歷次改革的鐘擺就一直在這兩者之間擺動。管理主義以追求效率為根本目標，憲政主義則強調社會公平、公正、平等、民主和回應性。分屬這兩種傾向的思想在西方公共行政理論發展的歷史進程中交替出現，但總也離不開民主和效率之爭，并與公民角色定位問題密切相關。

1．傳統公共行政中的黃金組合

在古典公共行政時期，公民角色定位為“被管理者”，與這一時期行政管理特點直接相關。整個20世紀，政治與行政二分論和官僚制理論相結合，效率成為評判公共行政的首要目標，非人格化、層級化、專職化成為了傳統公共行政模式的金科玉律。首先，由伍德羅•威爾遜首先提出，并由其后續者古德諾進一步系統闡述的“政治與行政二分”理論，表明公共行政屬于一種與混亂的政治領域不同的“事務性”領域，公民的核心作用是在界定“國家意志”時的參與，僅適合于政治領域，不適合公共行政。其次，傳統的公共行政模式得到馬克思•韋伯官僚制理論的支持。官僚制體制下，組織為了保證自己在專業上的優越地位，不惜嚴重損害公民的知情權，剝奪公民民主參與的權利。領導們樂于把自己永久性鎖定在權力上，從而導致少數人統治，而非人格化則進一步造成官僚制的冷漠和遲鈍。再次，效率成為評判公共行政的首要指標。當傳統行政管理模式將追求組織效率作為奮斗目標時，作為技術與理性工具的官僚制很好地勝任了這一使命，并且與政治行政二分結構的組織原則實現了最優組合。公共行政的管理主義傳統也由此得以確立。在這樣一個科層制的、自上而下的行政和民主責任模式里，權力影響力從政策制定者自上而下地流向公共管理者，再流向公眾。不存在影響力的逆向流動，即同時也允許來自公眾的影響力經由公共管理者沿著科層體系向上流動。具體的公民參與行為和訴求則被認為是有損政府純潔而又必須加以無奈關注的累贅行為。

2．新公共行政的突破

過去人們把公共管理者視為政府雇傭的技術官員，只有獨立于公眾才能最好的從事行政管理工作，理論和實際始終圍繞著政府運作而展開。然而公共行政除了圍繞特定的政府發揮作用之外，是否還有其他作用？如果“我們堅持使用公共行政一詞，如果我們堅信這個詞是對公共行政的理論和實踐的最佳描述，那么我們就需要更多更嚴謹的討論、界定，以促成理論和實踐上更多的共識”。政府應該做什么，公民角色又應該如何重新定位，才能改變公民對公共行政越來越漠不關心的現狀？對此新公共行政理論的一些主張，實際影響到了公共行政后來發展。首先，新公共行政在研究方法上強烈反對政治與行政二分法。正如弗雷德里克森所說，威爾遜提出政治與行政二分法只是為了改革當時美國政府極度腐敗的吏治和推行公務員新政策所作的必要的理論或輿論準備，是策略的需要。雖然政治與行政二分法曾經推動了公共部門保持政治中立，并且作為一種制度構架有效地防止了“政黨分肥制”的弊端，但是現在它既不能保證政治的昌明廉潔，也無助于行政效率的提高。實際上，公共管理者在與公民相隔絕的狀態下根本無法知曉并理解公民偏好，作為公共政策的制定者，他們對于公民偏好與利益的認定和選擇，遠比他們對技術標準的界定和提供重要得多。公共行政過程中的公平只有通過公民的參與才能確定，行政人員應當關注事關公眾和公眾利益的價值問題，而不是政府制度。其次，新公共行政認為價值中立原則造成公共管理者與公民相互隔絕，最終導致普遍的官僚回應的缺失。純粹的價值中立不僅在學術研究上不存在，并且在實踐中誤導了行政學的發展，使其遠離社會。所以新公共行政學派旗幟鮮明的主張行政學研究者應該放棄“價值中立”，主張通過積極的公共政策充分而有效地反映和體現社會各階層的意愿、需求和利益。最后，新公共行政學派認為注重效率、經濟和協調無可厚非，但是傳統公共行政學過分推崇泰羅的“科學管理方法”，導致社會公平嚴重受損。因此新公共行政強調公共行政的核心價值是社會公正，而不是效率。公共行政不僅應當以經濟的方式為社會提供高質量的服務，而且更強調實現社會正義和社會公平。新公共行政突破了政治與行政的二分思維，超越了將公民影響政策的方式限定于政治選舉的認識，進而提倡公民參與到具體政策的制定中，努力確保公共行政的公共性取向，這一思想改變了傳統公共行政中認為政策只能自上而下流動的認識，認可了普通公民的政策要求和執行中的反饋信息。他們期待政府能夠通過觀念與行為的轉變來解決社會矛盾，更期待通過加強政府與公民的合作，使公共行政進入一個全新領域。這一次，歷史的鐘擺向了憲政主義。

3．新公共管理的革新

過去，由于過分信任官僚體制的專業知識和組織能力，人們從來沒有質疑過它的運作能力，最終導致官僚制對公民需求缺乏回應。公民在消費公共產品時完全處于被動，政府提供什么就消費什么，真正的需求卻被埋沒，從而拉大了政府與公民之間的距離，甚至影響了公共行政的合法性基礎。隨著經濟發展，人們生活日益富裕，公民素質不斷提高，人們已經無法繼續接受“政府的公共政策是由那些掌握權力，聲稱代表公共利益，但拒絕公民參與政策過程的少數領導人制定”，伴隨著對政府無能的不滿，“政府死了嗎？”成為公民的普遍疑問。對行政人員來說，官僚制的清規戒律嚴重地壓抑了他們的積極性和創造性，他們反感“螺絲釘”式的工作方式，對這種剝奪人性的理性模式也越來越不滿。如今“理想類型”的“官僚制”已經被當作是“無效率”的同義詞（Behn,1998,P140）。美國組織理論學家沃•本尼斯甚至在他的《官僚制的滅亡即將到來》一書中，直言不諱地宣判了官僚制的死刑：“從20世紀60年代算起的20～50年里，人們將目睹并親自參加官僚制的送葬隊伍”。新公共管理學派順應歷史潮流，提出用企業型政府來擺脫傳統管理主義對官僚行政的依從。在市場機制的引領下，引入競爭和績效，從而促使政府成為充滿生機和活力的高效政府。他們以民主和效率為價值取向，以民眾需求為導向，將公民角色定位為“顧客”，重新調整官僚制組織與公民之間的關系。提倡用企業精神塑造政府具有鮮明的管理主義色彩。它的出現表明公共行政在管理主義與憲政主義之間的鐘擺，由于將經濟規則引入政治領域而再次擺向了管理主義。

走向伙伴關系

公共行政學的發展歷程中，每次學科范式的轉換都會從不同角度深化人們對公共行政的認識，但同時它也常會使人們因過于倚重某一認識視角和研究途徑而影響其對公共行政的完整認識。傳統公共行政看中管理體制的內部建構，卻忽視了對外部需求的有效反應；新公共行政在批判傳統公共行政狹隘的同時，主張回應社會的民主化要求，但其視角仍限于政府內部體制，從而無法改變政府的龐大和效率危機；引進企業效率機制的新公共管理使原有組織流程簡潔化進而提高內部效率和外部回應的同時，卻使得公民淪為身份單一的消費者，并且導致公共管理者思維的簡單化。新公共管理在西方社會乃至全世界產生了重要影響，它的興起和發展給國家官僚體制施加了壓力，政府開始把公民視作顧客，并對公民的訴求做出迅速反應。然而，這一令人鼓舞的理論和實踐并沒有使當代社會擺脫公民冷漠的煩惱，每個公民都傾向于坐在“顧客”這把閑適的座椅上享受清閑而不愿意投身于辛苦、冗繁的公共參與活動中。在企業型政府大行其道時，弗雷德里克森尖銳的指出用企業型政府的方法根本無法解決問題。政府不是市場，公民不是顧客，是主人，顧客至上的政府再造運動摧毀了公民神圣的觀念。正如很多文獻資料展示的那樣，將公民角色定位于“顧客”或“客戶”是將公民置于了被動的位置，只是強調了政府要主動回應公民需求，并沒有強調公民對政府治理過程的參與。將公民當作“顧客”，政府仍然是單向行使權力，只不過在一定程度上考慮到了公民的需要，卻忽視了當代公共行政的最重要的基礎，即“公民參與”。因此在轟轟烈烈的新公共管理運動中，活躍著的依然是政府的身影，公民并沒有更多的參與。不同于新公共管理理論將政府與公民的關系類比于企業與顧客的關系，新公共服務理論拋棄了效率至上，而是以公共服務為核心，用“公民優先”代替了“顧客導向”，將公民角色定位于政府的伙伴，不是被統治者，不是被動的服務對象，更不是客戶。當公共行政全面深入納入公民參與，并在社會生活中構建以公民責任、公民生活品質和生態為中心的社會生活觀時，公民是能夠表達自身利益、影響公共政策的有生力量，又是能夠運用實踐的智慧與判斷，并具備以公共利益為目的的行動能力的人；民選或職業官員學會如何去傾聽、理解公民的需求和利益并且找出合適的方法來解決問題。通過這種政府與民間合作、消融主客體界限的觀念與作法，將使公民與政府的關系真正成為伙伴關系。正如學者埃瑞•維戈達(Vigoda）所言，“建立合作關系是當代公共行政所必須處理的關鍵問題”，如何面對和協調公民在參與過程中的多元角色成為公共行政中不可回避的話題。無論如何，我們期待并鼓勵公民角色向政府伙伴轉化,通過政府和公民的攜手努力,構建一個共同治理的美好社會。