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摘要：地方保護主義產生有其理論上的必然性，但是也有其體制、制度、歷史等方面的原因，經濟轉軌時期尤其如此。因此，要治理地方保護主義，必須強化整體利益，改革國家行政管理體制，規范中央和地方政府的關系，改革稅收體制，加強法制建設，加大國有企業改革的力度，改革干部考核選拔機制。

關鍵詞：體制轉軌保護主義研究

OnTheregionalprotectionismstudingduringeconomicreformatio

Abstract:Theregionalprotectionismisinevitableintheory,butthereareothercausationsuchassystems,history,ect.itisespecialduringeconomicreformation.SettlingTheregionalprotectionismmustconsolidatethemacrocosmbenefit,reformtheadministrativesystem,distinguishthefunctionsbetweenthecentergovernmentandtheregiongovernment,strengthenlegalsystemconstructing,increasethestateenterprisereforming,innovatethemechanismoftheassessandselectofthecadre.

Keyword：systemreformationprotectionismstudy

經濟發展中最令人頭痛的問題就是地方保護主義，它使全國統一的大市場難以建立起來，公平競爭的市場環境難以形成，資源難以在全國范圍內最優化配置。體制轉軌時期，保護主義最厲害。上世紀七十年代末我國的經濟體制開始由計劃向市場轉變，地方保護主義也日漸加劇，到前幾年達到頂峰。我國正在進行的大規模整頓經濟秩序，治理經濟發展環境，其主要矛頭也是對準影響社會整體福利的地方保護主義。治理地方保護主義的關鍵就是要弄清楚地方保護主義產生的根源，以便有的放矢的正本清源，最大程度的遏制地方保護主義。

一、地方保護主義的主要表現

改革開放以后，地方保護主義的發展主要有兩個階段，80年代中后期，由于短缺經濟的存在引致的地方保護主義，主要表現為限制本地原材料外流，如羊毛大戰、煙葉大戰、棉花大戰、蠶繭大戰、牲豬大戰，等等。90年代后隨著買方市場的逐步出現，地方保護主義主要表現為限制外地產品和服務進入本地市場。具體表現有以下幾種：

1、市場封鎖。市場封鎖就是用行政措施阻撓和本地企業，特別是國有企業有威脅的外地產品進行本地市場，它是地方保護主義的一個主要手段。一是提高外地產品準入條件，主要是各種行政性的收費，或者技術壁壘。如食品或者化工原料就通過工商或者技術監督部門的苛刻檢驗，甚至通過各種“莫須有”的罪名將其擋在本地市場之外。二是完全限制外地產品進入本地市場。具體表現就是用行政命令阻撓對外地產品的采購，對使用和消費外地產品增設額外稅費，對外地采購加收稅費、盤剝，對過境商品濫收稅費，甚至設卡禁運。如1999年上海市為了促進本地轎車的銷售，規定來至湖北的“富康”汽車必須征收8萬元的牌照費，當年上海只銷售了24輛“富康”汽車。武漢市也采取反擊措施，對上海生產的“桑塔納”征收7萬元的所謂特困費。這種封鎖市場、分割市場的現象是地方保護主義的主要表現。

2、資源和生產服務壟斷。資源壟斷包括兩個方面的涵義：一方面就是用行政措施阻撓本地企業所需、市場緊缺的原材料流出本地區。這以八十年代為最普遍。當時處在短缺經濟時期，許多工業原材料和農村生產資源供不應求。如八十年代，化肥比較緊俏，擁有化肥生產企業的地區為了保證本地農業生產所需，就禁止向外地供應。同樣是八十年代，湖南省為了滿足本省的需求，就禁止本省的牲豬出口廣東。特別值得一提的糧食，在糧食供給緊張的時期，糧食主產區往往不銷往急需要糧食的銷區，而是待價而沽。另一方面就是禁止本地的大企業或企業集團向外地投資。如當前上市公司，大部分都是地方政府和企業共同努力才得以上市，地方政府為了拉動本地的經濟發展，嚴禁上市公司在外地投資或者進行企業兼并。有的地方政府甚至把上市公司當成本地的“銀行”。唯恐“肥水流入外人田”。我們從“鄭百文”在地方政府操縱下破產重組就可以管中窺豹。地方壟斷的另一表現就是地方的各種基礎設施建設和各種商業、通訊等服務不進行招標，或者進行假設，走走過場，應付上級的檢查和政策要求而已，或者暗箱操作，把生產經營權交給本地企業，其他地區的投標人只起陪襯作用。而其他地區的生產商要想取得經營權和生產供應權，只能與地方企業合作繞過地方保護的壁壘或者賄賂某些官員。

3、容假護假。有的地方為了增加財政收入和擴大就業，對假冒偽劣產品，不聞不問，睜一眼閉一只眼，而且還與制假者連為一體，當上級或者中央來了調查組或者執法檢查時，為之通風報信，致使“地下經濟”滋生蔓延。一個最典型的例子就是當前假冒偽劣違法犯罪特別多,有些地方制假售假已是登峰造極,出現了假冒偽劣一個村,一條街,生產、銷售、運輸、倉儲、保管“一條龍服務”、“社會化管理”的局面。

4、行政執法走樣。執法走樣就是地方政府從狹隘的利益出發，對中央的政策有選擇的進行，對地方有利的政策就執行，不符合本地利益的政策就不執行。筆者曾經在湖北一個市考察學習時，該市一名領導就曾經向我們介紹經驗說，中央的政策我們是有選擇的進行，對我市有利就執行，無利就不執行。這種情況主要體現在各個地區的行政執法部門縱容生態破壞和環境污染的企業和產業存在。一方面，地方政府為了本地的短期利益，不惜違背中央政府的統一政策法令，急功近利，舉辦一些破壞環境的企業和產業。如上世紀80年代，紛紛建立非法的小冶煉廠、小煤礦、小煙廠、小化肥廠、小紙廠，等等；另一方面，地方對中央要求取締破壞生態環境的企業和產業陽奉陰違，拒不執行中央的政策，或者創造性的執行中央政策，甚至包庇掩護。

5、司法護短。在地方保護主義上，地方政府除了利用各種政策、制度和執法部門外，還借重司法機關。一是當外來投資者與本地企業發生糾紛時，地方司法機構受地方政府的影響，往往會偏袒本地企業，使外來投資者受損失。二是特別是當前正處在國有經濟改制時期，各地利用破產政策紛紛來注銷外地企業的債權，即通過本地司法部門來操縱破產。許多企業有這樣一個感受，就是打官司難,在外地打官司更難,贏的官司都可能會變成輸的。地方保護主義通過司法的途徑就使這種不合法的行為“合法化”，危害性、欺騙性更大。

6、歧視性財政扶持。有些地區的企業或者產業與其他地區的同類產業相比，根本沒有競爭力，如果按照市場機制優勝劣汰的原則，必死無疑。但是地方政府考慮到就業、財政收入等一系列的經濟社會問題，就采取財政補貼的形式,源源不斷的為這類企業注入資金，維持企業的生存。有些地方政府的領導還公開宣稱，只要通過政府的財政補貼，把其他地區的企業擠垮了，今后的日子就好過了。可是其他地區都是這種想法，就導致該活的企業活不好，不該活的企業也死不了。這種歧視性競爭也是地方保護主義的一種重要形式。二、地方保護主義的危害

1、導致了市場地區分割，統一、有序、公平的大市場難以建立。地方保護主義的一個最大的危害就是導致了國內市場嚴重被分割，市場被人為“分塊”、“切絲”。一是商品市場存在明顯的區域封閉性。如湖北省禁止湖南省的煙進入，甚至規定黨政部門招待客人不允許使用湖南省的煙。湖南省為了保護本省的酒，也成立了所謂的煙業管理辦公室，名義上協調全省的酒業生產，但是在各個行業管理辦和工業管理局撤銷的同時，建立這樣一個機構就耐人尋味了。二是勞動力市場分割。目前勞動力市場不僅被分成了農村勞動力市場和城市勞動力市場，還分成了東部市場和中西部市場，甚至地區之間在勞動力市場上也互相設卡。如在北京就有20多個工種禁止招收農民工，上海。深圳也存在這樣的問題。這就導致了目前許多進城務工的農民大多集中在傳統部門（當然這與農民本身的素質有一定的關系）。三是資本市場分割，最典型的就深圳和上海，因為兩地各有一家股票交易所，因此兩地的企業很是少有交叉上市的。在市場被嚴重分割的情況下，要想建立和完善全國統一、公平、規范、有序的市場體制，發揮市場在資源配置中的基礎性作用是絕無可能的。

2、重復建設加劇，產業結構趨同，無序競爭加劇。地方保護主義大多是從本地利益出發進行產業結構調整和組織生產，具有大的盲目性和局部性，難以避免地區間結構趨同。八十年代，一些低科技含量的機械廠充斥各個地區，尤以電視、電冰箱、VCD等家電產品為最。九十年代初期各地大辦開發區，爭相建立和引進汽車、程控交換機、冰箱、洗衣機等企業。九十年代末期又出現了建設所謂的VCD、DVD、“硅谷熱”，而且每個省都想要創造自己的品牌，都想“大而全”、“小而全”。這不是創造多元互補的產業結構，而是導致了地區之間生產結構的相似性，資源浪費、惡性競爭、區域對立。市場的地區分割也導致價格體系的扭曲，誘導廠商過度投資，使本地的生產產量大量增加，出現產品過剩，同業撕殺更加嚴重。這種重復建設在地方歧視性財政扶持下，變得更加殘酷和不可理喻，有些根本無市場規律可循。

3、加劇區域經濟的不平衡性，影響社會的穩定。由于目前我國形成了明顯的東中西三大經濟塊。三大塊之間的經濟發展差距、經濟競爭力、城鄉居民收入和生活水平等方面，都有很大的差距，東部明顯高于中西部。地方保護主義則會加劇這種差距。中西部地區進行地方保護主義占不了便宜，反而會加大這種差距。如果東中西差距進一步擴大，就會影響國家的穩定。

4、易于形成諸侯經濟，影響中央的權威。地方保護主義進一步發展其結果就是地方各自為政，以我為中心組織經濟生產和銷售，追求自給自足的獨立體系，進而形成“封建”諸侯經濟，影響中央的權威和各個地區、各個民族的團結、穩定。

5、官商利益共生結構更加穩定，腐敗問題將會更加嚴重。地方保護主義的實質是行政權力違背市場規律對經濟實施不當干預，這種不正當干預為行業不正之風提供了便利條件，是滋生官商勾結、權錢交易的溫床。一方面，各地為中飽私囊，相互競爭，人為的“設租”。另一方面，由于地方保護主義的隨機性、主觀性和短期性，潛在的企業或者個人為了進入區域市場，不得不通過“尋租”來打開市場，從而導致交易費用增加和腐敗行為增多。官商結構一體，又進一步加劇腐敗問題。所以說地方保護主義對腐敗問題有推波助瀾的作用。

6、地方保護主義不利提高企業和地區的競爭力。一是地方保護主義保護了落后。為什么要實施地方保護主義，其主要原因就是本地的企業、本地的產品不如其他地區，在其他地區的強大的競爭壓力下，不得不借助政府的力量，通過政府的行政壁壘、技術壁壘和經濟管制，封鎖本地市場，使這些落后的企業在政府的庇護下混日子。因此，地方保護主義實質上是保護落后，不利于提高企業的競爭力和危機感。二是地方保護主義不利于實現規模經濟。在市場被分割、切塊、切絲的條件下，企業發展的市場空間狹窄，規模經濟難以形成，規模效應和集聚效應受到了損害。三是地方保護主義不利于發揮地區比較優勢。要在競爭中占據優勢，就必須根據需求彈性理論和地區的資源秉賦，尋找本地區具有相對優勢的產品和產業來組織生產，發揮區域優勢。而地方政府采取行政手段干預市場，就修正了產品的價格，使企業和地區在戰略發展的定位上，弄不清楚哪些產品是有發展前途的朝陽產品、朝陽產業。四是地方保護主義會受到WTO其他成員國的貿易指責，不利于我國經濟融入國際經濟大循環。世貿組織的基本原則就是締約國之間實行最惠國待遇，成員國不得對其他締約國的商品、貨物、服務進行歧視性待遇。這就要求地方政府必須遵守世貿組織的義務，如果地方政府對締約國的商品、貨物、服務像對待本國其他地區一樣實行壁壘，將會使中央政府受到WTO其他成員國提出爭端仲裁的危險。進而影響本國企業進入外國市場，參與全球經濟競爭。

7、地方保護主義往往與環境污染，破壞生態環境相生相伴。在地方保護主義大旗下，許多地方對國家名文規定取消的小煤礦、小化肥、小紙廠等嚴重污染環境、破壞生態平衡的企業聽之任之，從而使地方生態平衡被破壞。為什么我國最近幾年自然災害一年比一年嚴重呢？北方的黃沙、干旱肆虐，南方的水患頻繁，其根本原因就是環境污染，生態失衡。雖然地方政府通過保護主義使污染環境企業生存下來，也可以為地方帶來一點眼前的利益，但是卻損害了整個社會，損害了全人類的福利，削弱了地方可持續發展的能力。

8、社會總體福利受損。根據帕累托最優理論，只有在資源進行最優化配置的基礎上，才能達到帕累托最優，社會福利總量實現最大化。但是地方政府對當地市場的保護、對外地商品的封鎖所周到的市場分割，消費者蒙受的損失將超過本地生產者的收益。消費者將購買價格更高的本地產品。地方保護主義不僅使消費者剩余凈減少，同時也導致生產者剩余凈減少。從全國整體生產來講，在地方保護主義下，生產者剩余的減少量一定要大于被保護企業的短期所獲得的利益三、地方保護主義產生的根源

地方保護主義是多方面因素綜合影響的結果，既是市場經濟體制和分權制內在必然性，也是計劃經濟體制向市場經濟轉轉軌的獨特經濟現象，還與我國經濟制度的安排有直接的原因。

（一）地方保護主義產生的理論根源

1、地方保護主義是地方政府追求利益最大化的必然要求。地方政府是一個獨立的行為主體，它有自己的利益。從政府經濟學的觀點來看，每一個地方政府就是一個理性的“經濟人”，在與其他地方博弈中，必定要追求本地區社會經濟利益的最大化。地方政府的獨特利益性決定了每一個地方政府總是會本能地采取措施保護、推銷本地的產品，資源配置向有利于本地區發展的方向傾斜。因為本地產品多銷一點，本地的財政收入就多一點，就多一批工人就業，從地方角度來看值得。

2、地方保護主義是地方政府對資源稀缺性的一種“利已”的自覺行為。經濟學產生的原因就是資源的稀缺性。地方保護主義之所以產生就是因為資源數量有限，在甲地使用了就不能在乙地使用。而資源是決定地方經濟發展的重要因素。因此，各個地區都會自覺不自覺限制本地的資金、人才外流，同時盡可能的把外地的資金、人才吸引進來。

3、地方保護主義是地方政府對市場經濟供求規律的“本能”利用。在一定時期產品的需求是一個定量，而生產和供給從整體上來看，具有無限擴大之勢。為了盡可能多的占有定量市場份額，每一個地區都會樹起地方保護主義大旗，讓本地產品占領本地市場，阻擾外地產品進入本地市場。

4、地方保護主義是地方政府面臨區域激烈競爭而不得已的“能動反映”。從政府經濟學來看，每一個地方

政府或者說每一個地區就是一個市場的特殊經濟主體，地區之間為爭奪資源和市場會展開激烈的競爭，另外以政績為提拔干部主要依據的作法又加劇了地區之間的競爭，特別是各個省之間，或者在同一省的各個地區，或者同一個地區的各個縣之間，在提拔干部時，總有一個名額限制，如果我能通過地方保護主義比你發展得更快，我就會比你先提拔。

鑒于上分析，筆者認為只要是市場經濟，只要各地區之間存在競爭，只要資源的有限性、需求的有限性存在，地方保護就不能徹底根治。當然筆者認為地方保護主義產生有著理論上的依據，并不是筆者認同或者贊成地方保護主義，為地方保護提供“歪理由”。只是想說明地方保護主義的產生在市場經濟條件下，在中央和地方分權制下有其客觀性，或者說是市場經濟和分權制必然伴隨的一種“缺陷”（針對全國的資源配置或者社會總福利而言），這種客觀性是不以人的意志為轉移的，也是不能從根本上消滅的，只能盡最大可能予以遏制。

（二）地方保護主義的體制根源

1、經濟體制上，地方政府的經濟職能定位不清，使地方保護主義不可避免。雖然我國已經進行了二十多年的市場經濟體制改革，但是由于計劃經濟體制的路徑依賴性質和意識形態剛性，地方政府在市場經濟條件下的職能沒有完全厘清，地方政府應該干什么，怎么干不太明確。政府決策中，傳統計劃經濟管理方式比較普遍。政府常常越位，替代市場，干預市場微觀主體決策。因為地方政府的經濟職能沒有準確的定位，而地方政府又不可能主動削弱自己的權利，反而會利用這種模糊性強化已有的權利。錯位的權利在利益最大化的目標導向下，地方保護主義就不可避免。

2、政治體制上，干部選任考核體制加劇了地方保護主義。當前我國以經濟建設為中心，經濟發展成為考核地方官員業績的最重要指標，地方干部政績的評價與考核過分強調與其管轄地區經濟發展業績直接掛鉤，又主要以一些標志性成績，如上了多少項目、建了多少企業、經濟增長速度是多少，這些標志性的成績可能不是經濟持續發展所需要的。這些考核指標本身無可厚非，是一種正確的激勵導向。但是實踐中許多地方政府為自己提拔積累政績，會采取一切手段，不管是不是實施保護主義損人利已，也不管是破壞了生態環境，而且還打著為地方利益著想的旗號。考核制度的不全面就導致了地方保護主義有機可趁。

（三）地方保護主義產生制度根源體制與制度有一定的區別也與一定的聯系，本文把體制定義為政治和經濟體制等核心制度，而把制度定義為在一定體制下的各種制度安排的集合。我國的地方保護主義除了體制層面的原因外，制度層面的原因也有不少。

1、行政體制條塊分割，政府利益主體（實施地方保護主義的主體）過多。我國是較為典型的中央集權制國家，中央各個部委與地方各個部門存在著業務上的領導與被領導的關系，每一個部委有本身的特殊利益，各級地方也是一個利益主體，更是一個利益主體。縱橫交錯的行政級次、級別，就把我國分成了多個行政區域。我國行政級別有中央、省、地、縣、鄉鎮和村，一般而言，每多一個行政級次，就按幾何級數增加新的行政區域，即新的利益單位，或者說新的有可能實施保護的區域。目前，我國有34個省級行政區域，236個地區行政區域，2109個縣級行政區域，45000個鄉鎮。如果再加上條條（即部門縱向的利益關系）壟斷，獨立的利益主體同樣呈幾何數級增長。另外，我國正處在計劃經濟向市場經濟轉軌階段，即有計劃經濟管理部門，又有新增的市場經濟管理部門，可以說當前的政府機構與計劃經濟和市場經濟相比較，其機構又多出了“一塊”。這又使可能實施地方保護主義的區域多出若干倍。

2、中央與地方的分權制是地方保護主義的主要制度原因。分權制使地方有一定的制度安排權，為地方政府實施地方保護主義提供了必要的條件。因為地方政府可以利用這種權利選擇利于本地區的保護性制度和政策。地方人民代表大會有一定的地方法規的制定權。在目前的體制下，地方人民代表大會的制度安排也是以地方利益最大化為目標。在這一點上與地方政府的目標是一致的，地方政府也會以地方性法規的形式，為實施地方保護主義提供法律支撐。許多執法機構以地方管理為主，為地方實施保護主義提供了必要的條件。如質量監督、環境保護、工商管理、醫藥監督等執法部門都是以地方管理為主，地方政府可以較輕松的利用執法部門來實施保護主義。特別是20世紀80年代以來的財政體制改革，實行“稅政包干制”和1994年的分稅制改革，賦與地方政府稅收自主權，同時也給予地方政府以自行決定投資項目、外貿及自由配置資源使用之權限。自主權的擴大就使地方政府干預經濟提供了經濟基礎。

地方政府承擔了過多的事權，財政壓力過大。中央和地方之間的分稅也成為了地方實施保護主義的財政壓力，對經濟相對落后的地區尤為如此。以分稅制為基礎的國民收入再分配體制應先劃分事權，然后再根據事權確定支出，最后確定各級政府應得的收入。而我國現行的分稅制則先劃分中央與地方的收入，在事權的劃分上，中央與地方及地方各級政府之間管理體制仍很混亂，造成了事權與財權的分離，地方政府往往有事權，但是財力不夠，而這些事權又是剛性，不辦不行，這就會誘使地方政府實施保護主義，以盡可能的為地方增加財政收入。

下壓型財政體制也是誘致地方保護主義的重要原因。一是1994年實行的分稅制改革采取的是“基數法”，而不是“因素法”，在一定的程度上固化了原有的地方利益格局。二是中央和地方固定收入劃分沒有完全脫離隸屬關系，如中央企業的所得說歸中央，地方企業的所得稅歸地方，地方政府存有保護本地企業的強烈動機。三是雙軌運行的財政體制也在一定程度加劇了地方保護。地方保護主義盛行與謀求地方預算外資金有關。預算外資金不受財政預決算的約束，不受任何財財務和上級有關部門的監督，是地方政府及其部門的“小錢柜”。為了最大程度的獲取預算外資金，地方政府不僅用行政手段向本市場企業和居民征收，還利用地方保護性制度或者政策來達到增加預算外資金的目的。

3、中央權威受影響，宏觀調控的力度不夠。目前我國還沒有建立完整的、統一的宏觀調控體系，還不能有效的摧毀地方保護主義的樊籬，全國市場被地方保護主義所分割，地方保護主義的盛行又使中央的權威進一步被削弱，反過來中央權威的削弱使宏觀調控的難度加大，地方保護主義進一步加劇。特別是分稅制后，中央一般不能干涉地方的財政支出，這就為地方政府在實施地方保護主義上有更多的財力。一方面，地方政府對于歧視性財政補貼有一定經濟基礎。另一方面，在分稅制后，中央影響和約束地方政府行為的主要手段是轉移支付，但是中央政府對地方轉移支付一般沒有指定使用方向，所以中央利用轉移支付影響地方政府行為的能力就有限，而且中央政府的轉移支付還進一步增加地方政府實施地方保護主義的財力。地方政府財力的增加反過來又進一步削弱了中央宏觀調控的能力。

4、稅收制度對地方保護主義具有一定激勵。稅制立法權的統一性使地方政府的收入不能隨經濟的發展和需要而逐步遞增。實行分稅制后，地方稅立法權依然在中央，地方財政既使再困難也不得自行開征新的稅種。地方政府的收入不能隨著經濟的發展和財政需要而增加，地方政府為了能夠多享受經濟發展的好處，就只能從保護主義中撈一些好處。這也是誘發地方保護主義的重要原因。稅收制度所安排的納稅環節對地方保護主義具有激勵導向。我國對企業征稅，主要是在生產環節征收企業增值稅和消費稅，從企業經營效益上征收所得稅。目前這兩稅在稅收總額中占絕大部分。這種稅收體制就產生一個最壞的影響就是地方政府具有投資沖動，有保護本地企業的內在動力，還有鼓勵企業過度生產的內生需求。對地方政府而言，多一個企業就多一份稅收。

5、法制不完備，執法機構受地方制約太多無法獨立執法。一是法制不健全。我國已經出臺了《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》，主要是從保護消費者利益角度制訂的，沒有反不正當競爭的法律規定，《反壟斷法》至今沒有出臺，這在客觀上為地區封鎖提供了生存空間。

（四）地方保護主義的歷史根源

1、計劃經濟產業布局的路徑依賴。在傳統體制下，中央政府除了強調在全國建立獨立的工業體系外，還強調大區，甚至各個省都建立自己的工業體系。這種人為的條塊分割、畫地為牢，助長了“大而全”、“小而全”、重復建設，阻礙了地區間分工和交換的發展。盡管中央從20世紀80年代初就陸續出臺了一系列文件、政策，鼓勵發展社會化分工協作，但這一問題并沒有得到多大改觀。據統計，在80年代我國省區間貿易比重呈下降趨勢。1989年與78年相比，各省區間互相調入的消費品由38%降到36%，相互調出的消費品由47%降到38%，呈現出與市場化反向變動的趨勢。另據世界銀行有關研究報告，1985-1992年，我國外貿進出口總額年均增長分別為10%和17%，而國內省際之間貿易額的年增長率僅為4.8%，大大低于外貿增長速度，同時也大大低于我國零售商品總額9%的增長水平。根本原因就是省際間地方保護的逐步升級。

2、國有產權的地方所有，國有企業與政府齒唇相依。1994年財政體制改革后，財政狀況的好壞直接關系到地方的經濟利益。截至目前為止，地方財政收入主要來源于國有企業的各項稅收。地方國有企業經營得好，地方財政收入就比較寬裕，相反，如果經營得不好，地方企業將成為地方難以擺脫的包袱。正因為國有企業對地方政府是如此重要，或者說正因為地方政府與國有企業是一個利益的共同體，“一榮俱榮”，“一損俱損”。對于追求地方利益最大化、政績最大化的地方政府來說，很難從全社會福利是最大化的高度來對待地方國有企業在市場競爭中的失敗，放棄手中所擁有的行政干預權（即使本地區放棄，其他地區未必會放棄）。這時更多的情形就是，地方政府對地方國有企業采取保護性政策和措施。

（五）地方保護主義是計劃經濟向市場經濟轉軌中政府替代市場的必然結果由于轉軌時期我國市場體系和市場機制的不完善，決定了我國地方政府在地區經濟發展過程中扮演組織經濟和管理經濟角色的必然性。作為一級政府組織和區域性制度供給主體，地方政府在經濟中發揮著局部性的“政府替代”功能。政府替代在不同的國家有不同的功能，在西方發達國家，政府替代是了矯正市場缺陷或者“市場失效”，發展中國家實施政府替代的主要目的，則在于克服殘缺市場的自發、漸進發展可能帶來的更高昂的機會成本。當前我國正處于追趕發達國家的過程中，政府對市場的替代強度和范圍更大，甚至把應屬于市場內容的經濟活動也置于行政管理之下。這就不可避免的會產生地方保護主義。四、遏制地方保護主義的政策思路

（一）要進一步強調地方的局部利益、短期利益服從國家的整體利益、長期利益

地方保護主義從思想根源上分析就是缺少長期觀念和全局觀念，一切以我為中心，以本地區的利益為中心，以犧牲全國人民的長期利益來謀取地方的短期利益。首先要加大地方政府市場經濟規律的認識，使其意識到，地方保護主義是與市場經濟規律背道而馳的，是一種短期的局部利益，不可能持久，甚至是飲鳩止渴的行為。其次要繼續強調全局觀念，以全國利益最大化為取向。不允許為了地方暫時的利益而犧牲國家整體的利益和長遠利益。地方政府的利益與中央政府不一致時，地方利益要服從中央利益。中央政府在尊重地方經濟民主，調動地方的積極性的同時，要進一步強調地方政府對中央政策、制度的服從，維護中央的權威，維護市場經濟制度的嚴肅性、公平性。

（二）改革行政體制，分省并市強縣撤鄉

1、分省并市。分省的理由主要有三個方面：目前我國13億人口只有34個省級行政單位（含香港和澳門），而美國2.7億人口，卻有50個州，法國有6800萬人口，也有80多個省。從我國的實際來看，設置80個左右的省比較適宜。分省的成本不會太高，因為目前全國地區及地區市這一級政府有236個，可以通過地區的合并來設置省。通過分省并市，可以絕對的減少約190個省級利益主體，不管是從管理成本來講，還是減少地方保護主義的行為主體來講，都是有重要的意義。

2、撤鄉強縣。撤鄉并不是鄉政府在地方保護主義上起了多大的作用，而是由于鄉政府的存在，耗費了縣級基層政府的財力，使縣級政府成了地方保護主義的重要行為主體。我國4.5萬個鄉級政府，平均每一個鄉級政府僅5320戶，2萬人，特別是中西部大多數鄉鎮財政收入只有100多萬元，有的鄉鎮甚至不足100萬元，年年入不敷出，依靠吃上級財政補貼才能勉強度日，根本沒有財力支撐一級完全政府的運行。撤鄉有其必然性。鄉級政府雖然能量不大，但是數量大、形成的合力大。通過撤鄉可以達到強縣的目的，在縣級財政比較好的情況下，地方保護主義也就會相應減弱。

（三）進一步規范中央和地方政府的關系，合理劃分事權和財權

1、正確劃分中央和地方事權。一般而言，中央政府除負責國防、公安、外交、國際國內政治事務外，在經濟方面則實施宏觀調控，進行收入再分配及統籌安排各項社會事業。地方政府主要負責地方行政管理、城市基礎設施建設、地區經濟發展和本地文教等事務。在事權的上要特別注意劃分公共品，特別是交叉公共品的事權，當前引起爭議的就是這一部分，地方政府資金不足的也是這一部分事權所致，而這一部分事權對地方經濟發展和地方政府官員的政績卻影響最大。因此，從減少地方保護主義的壓力、減少抑制政績的角度出發，對于跨省、外部效應比較大的公共品供給應該劃為中央的事權。市場經濟條件下政府的經濟職能主要有六個方面的作用：解決總量不平衡，周期性波動，經濟結構矛盾，社會不平等，外部不經濟五大問題和制定“游戲規則”。作為發展中國家還有反經濟周期、反國際投機資本和促進經濟跨躍式發展，推動產業結構升級的特殊職能。中央政府還要強化全國統一的經濟規劃，要求全國一盤棋，“不能各省各搞一套”，制定有利于公平競爭的“游戲規則”。要明確中央為宏觀調控的主體，把下放給省級的所謂調控權收歸中央政府（省級政府其實不是真正的宏觀調控主體），各個省、地區只是中央調控政策的執行者。地方政府基于這個角色，在宏觀調控上不能“越位”。各種執法部門要收歸省一級政府管理，經費由省級財政保證。在執法機構上收的過程中，要搞好執法機構的監督，不能成為地方政府發展的障礙，也不能強化條條壟斷。中央還可以在省級政府之外，再成立若干個省際巡回執法機構，專門處理有關省級執法部門不能超越處理的涉及地方利益的案件。

2、合理劃分財權。在合理事權的基礎上，再合理劃分財權。財權劃分的原則就是中央與地方權責對稱，即中央和地方經濟管理和財力最終支配權與事權要相對稱，還要能夠充分調動中央和地方兩個方面的積極性。根據這兩個原則，凡是有利于維護國家權益和有利實施全國性統一宏觀調控的稅種劃為中央的固定收入，與地方經濟和社會事業發展關系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方固定收入。地方的稅源一定要穩定，不能再象過去一樣把不穩定、稅額不大、且不易征收的稅種就全部劃為地方，而穩定、稅源廣的稅種就劃歸中央。

3、建立規范的中央對地方的轉移支付制度。財政轉移支付制度是分稅制下的一項重要配套內容，轉移支付的實質是中央對地方的各種補助。在嚴格意義上的分級財政體制下，由于中央政府已經無法直接安排地方預算的收支規模和結構，無法直接規定地方政府的上繳任務，也不能隨意調用地方財政資金，因而從總體上看，轉移支付性的各種補助金便成為中央影響和干預地方政府行為的重要手段和方式，尤其是中央意圖性很強的專項補助。1994年分稅制改革后，中央政府為保證地方政府的既得財力而采取的“稅收返還”做法，盡管也屬于轉移支付的一種方式，但對于這部分被返還的收入中央不指定用途，完全由地方統籌安排，對地方政府行為的約束力不強。在根治地方保護主義上，可以在轉移支付上下功夫：一是對落后地區的財政轉移支付援助；二是對國有經濟改制中職工身份“置換”的經濟補助；三是區域經濟為環境保護等全局性發展支付的代價；四是老工業基地等區域產業結構調整的財政援助；五是承擔糧食生產任務的商品糧基地的農業補貼。要通過這些專項的財政轉移把地方政府從其難以承擔的歷史性、體制性、社會公益性責任中解脫出來，進而減少地方保護的壓力。

（四）改革稅收體制，清除地方保護主義的內在動力

1、改革稅制，稅收要從生產環節征納向消費環節轉移。目前我國的征稅環節主要在生產環節，這勢必促進地方保護。這個問題要求改革稅收制度，即征稅環節應該從生產環節轉向消費環節。就是說要通過稅收征環節的調整，使地方政府從保護本地企業的生產向鼓勵全國各地的產品在本地消費轉變，從而消除地方政府保護本地企業、保護本地產品的內在動機。

2、調整稅費關系，規范政府收入。前面闡述過，整理預算外資金就是治理地方保護主義。按照公共財政理論，政府的資金收支活動都應看著財政活動而予以全面反映和管理。市場經濟成熟的發達國家，其收入主要來源于稅收，而不是像我國以隨意性的、不規范的收費作為財政收入的來源（目前我國的預算外資金的規模差不多與財政收入相當）。因此，調整稅費關系就成了當前打擊地方保護主義的重要舉措。一是對于具有稅收性質的各種基金和收費，通過立法實現“費改稅”；二是確實需要保留的短期性收費，要納入國家財政預算，進行統一管理；三是其余的收費全部予以取消。

（五）加強法制建設，加大地方保護主義的打擊力度

1、加強法制建設關鍵就是要創新公平的競爭環境，反對不正當競爭，打破地方封鎖和市場分割的局面。一是要規范市場主體的行為。市場主體不僅包括各類企業，也包括政府和各種組織。政府不能憑借手中的行政權利限制和破壞公平競爭。二是加強執法隊伍建設，保證正常執法。關鍵就是執法部門的經費要有保障，杜絕以罰代收，要杜絕罰款提存的趨利行為。執法部門原則上要上管一級。在保證執法部門的權利同時，要加大執法人員違法的打擊力度。對于執法機關、執法人員出于自身利益，偏袒一方，坑害一方的行為，必須嚴歷打擊。三是完善法律法規體系，盡快制定《預算法》、《反壟斷法》等法律，為消除地方保護主義創造有利的法律環境。四是成立省際貿易仲裁委員會之類的機構，協調處理省際間的貿易爭執。

2、強化中央一級的司法體制，推行雙層司法體制。要打破地方保護主義，應該適度推進司法體制改革，削減地方司法機構的部分權利，增加中央一級司法機構處理跨省經濟糾紛的職能。在條件成熟后，司法可以獨立于地方政府，直接受上級司法部門領導，經費由上級財政按實際需要進行撥付，這樣才能使地方司法機構擺脫地方政府的影響，跳出地方保護主義的藩籬。美國的雙層司法體制值得我國借簽。美國各州有自己的一套司法體系，它的經費來源于州財政。同時獨立于各州的司法體系之外還還有一套聯邦司法體系，即中央司法體系，它的經費來源于聯邦財政。聯邦司法體系，從下至上，包括地區法院（Districtcort），上訴法院(courtofappeals0circuitcourt)或者巡回法院，和最高法院(thesupremecourt))。地區法院的設置不完全與州重合，50個州共有90個聯邦地區法院。巡回法院是而跨州設置的，共13個。最高法院只裁決與憲法相關的案例，包括通過聯邦巡回法院和各州最高法院上訴案例。所有的聯邦法院均由總統直接任命，完全不受州政府的影響。由于美國是雙層司法體制，跨州經營的公司不會受到各州政府的視性政策困擾。針對我國地方保護主義盛行的局面，完全可以借簽美國雙層司法體制，在地方司法體制外再設立多個中央巡回法院，協調跨省際、地區際的案子。把地方政府的影響降到最小，從而有效的抑制地方保護主義。

3、市場經濟的各相關主體要增強反歧視意識。市場經濟微觀主體是最能感受到地方保護的主體，要學會利用法律來保護自己的權利。對于地方保護主義，可以請求司法干預。

（六）加大國有企業改革的力度，消除地方保護主義的微觀經濟基礎在目前的體制下，國有企業與地方政府是親緣關系和“一榮俱榮”，“一損俱損”的相依關系，國有企業成了地方政府實施地方保護的微觀經濟基礎。遏制地方保護主義，首先就是要切斷國有企業和地方政府這種內在的連理關系，對國有企業進行現代企業制度改革，讓企業真正成為追求自身利益的“經濟人”，而較少受制于地方政府的利益。地方政府不僅成為本地企業的政府，還要變成為外地企業的政府，不僅要成為國有企業的政府，還要成為其他所有制企業的政府。地方國有企業改革的主要方向是實行產權多元化，由地方政府的企業變成社會的企業。除關系國計民生的生產性企業由中央政府直接所有外，其余的地方國有企業可以實行戰略性結構調整，把資產、股權轉換給其他市場主體，從而割斷地方政府與國有企業之間的親緣關系，消除地方政府實施地方保護的微觀經濟基礎。

（七）改革干部考核選拔機制，考核指標不僅要看發展指標，更要看地方在打擊地方保護主義上的力度和態度

1、改革干部選拔方式，省級以下政府的主要干部可以推行全民直選，其他部門領導由主要干部組閣產生。地方保護主義的根本目的是追求政績和地區短期利益。追求政績的目的是想被提拔重用。干部考核制度改革的目的就是要杜絕干部因追求政績而實施地方保護主義的動機。唯一的方式就是干部的“烏紗帽”不被上級政府所掌握，而是為地方的老百姓所掌握。只要這樣，地方官員也就不會為了所謂的政績而向上級討好，也就不會為地方短期利益而犧牲長期利益。筆者認為最好的方式就是地方官員由地區人民直接舉，使干部由向上對領導、組織部負責向轄區內的人民負責。

2、地方干部的考核要把成本和效益作為最重要的指標。當前我們的干部評價體系主要是產出指標，即如修了多少路、建了多少企業、國內生產總值達到了多少，城市建了多大，賓館有多少五星級，等等，但是不考核這些產出的成本是多少，能否產生效益，是否污染了環境，是否破壞了生態平衡，或者這些產出的錢是從什么地方來，是不是地方保護主義的增量收入，還是收刮的民脂民膏。因此要把成本指標和效益指標、生態指標納入考核體系，看看這些產出花了多少錢，能夠賺多少錢，人民是不是同意，產出的投入是不是實施地方保護而得的不法之財，只有把這些指標納入，地方保護主義者才會具有理性。

3、地方干部的考核要把地方官員維護中央的權威，維護市場經濟公平競爭和國家最大福利方面的成績作為考核的內容。這些考核指標不能光憑地方政府的一面之詞，要以其他地區或者其他地區的市場經營主體的評價作為依據。

（八）賦與人民群眾監督地方保護主義，維護自身權益的更大權利。從根本上來說，地方保護主義的治理要靠社會全體成員、靠廣大人民群眾形成全力。一是要賦與社會輿論在監督地方保護上更大的發言權。二是要進一步發揮各種行業協會、消費者協會等社會群眾團體在維護市場經濟秩序、維護市場經濟主體權益方面的作用。三是要給媒體在報道地方保護主義方面更多的新聞報道自由，通過新聞輿論力量，來遏制地方保護主義。參考文獻：

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