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編者按：本來主要從統籌城鄉社會保障中政府主體地位的決定因素;統籌城鄉社會保障中政府責任的重構等進行講述，包括了化解社會風險的保障、中外社會保障制度實踐的證明、社會轉型期大背景的要求、社會轉型期大背景的要求、立法和制度保障責任的重構、財政責任的重構、財政責任還要遵循與歷史債務產生原因相統一的原則等，具體資料請見：

統籌城鄉發展是關系到我國國民經濟全面深入可持續發展的首要議題。統籌城鄉發展戰略的實施，在推動城鄉經濟社會一體化發展的同時，也會對社會保障制度的發展提出新的要求與任務。就中國現階段的國情而言，統籌城鄉社會保障的推進路徑必定是堅持城鄉整合的政策導向，立足于地區差異，按照分階段梯度推進的建構原則，優先解決農村戶籍人口的基本生活保障問題，逐步構建多層次的面向農村戶籍人口的社會保障體系，逐漸縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。

社會保障作為一項社會制度安排，分配的是公共資源，增加的是公共利益，所以政府在統籌城鄉社會保障的過程中是責無旁貸的。統籌城鄉社會保障的實施運行需要借助政府的行政強制力量，需要政府承擔首要責任。不過，由于公共部門缺乏競爭而效率較低，工業化發達國家相繼掀起了社會保障私有化的浪潮，不少國家在社會保障的實施過程中引進了私人部門，比如智利、新加坡等國，采取多家私人公司競爭、政府進行監督管理的方式，取得了十分顯著的成效。

因此，在統籌城鄉社會保障中，必須把市場的力量與政府的力量相結合，同時不能忽略社會“第三部門”等其他力量的介入。在社會保障的實施過程中，政府、市場、社會的功能是各有利弊，關鍵在于揚長避短，理清政府、市場、社會三者之間的責任邊界，進行合理的責任劃分。當然，政府作為統籌城鄉社會保障的首要責任主體的地位，是毋庸置疑的。

一、統籌城鄉社會保障中政府主體地位的決定因素

政府是社會保障的首要責任主體，尤其是處在社會轉型期，需要進行統籌城鄉社會保障制度建設的政府，更是扮演著特別重要的責任主體。

(一)化解社會風險的保障

隨著傳統家庭規模和功能的轉變，有些風險是工業社會中具有普遍意義的社會風險，社會風險的化解都需要更強有力的主體參與，只有政府才能利用其公共權力來化解社會風險。化解社會風險需要提供具有公共性的產品或服務。以維護社會公平和促進社會穩定為主要目標的社會保險是具有公共性的產品，但由于其準公共產品的特性，人們在消費時不可避免地會產生“搭便車”心理，一般的企業和個人會因風險太大而不愿介入；而如果政府主導社會保障，則能夠有效地消除市場失靈的問題。首先，可以有效降低社會保障領域的“逆向選擇”和“道德風險”。其次，可以大大降低交易成本和管理成本，由政府強制力能夠保證大范圍的參保人員以較低廉的價格享受到較全面的保障。最后，政府組織承擔社會風險的能力較強，政府部門可以設計合理的制度來保證社會保障制度承擔的風險在同代人之間橫向和縱向共擔。

因此，對于社會保障來說，政府必須以一種積極的姿態介入社會保障領域，提供滿足廣大人民需要的社會保障服務來化解風險，適應社會、經濟發展的需要。

(二)中外社會保障制度實踐的證明

縱觀世界各國，無論是工業化發達國家還是經濟轉型的新興工業化國家，無論是社會保障制度已經較為成熟的國家，還是處在積極探索和試驗的國家，無論是哪種國家的任何類型的社會保障制度，即使政府的角色和定位有所差異，但都顯著地表現為政府主導性的特征。在各國社會保障的實踐中，大致可以將各國社會保障的類型分為“政府一社會”型社會保障制度與“政府一市場一社會”型社會保障制度。

實行“政府一社會”型社會保障制度的國家，主要通過政府強大的政治、法律、行政、經濟權利，通過稅收等手段籌集資金，并在全社會范圍內進行再分配。英國和瑞典等福利國家即為典型代表，福利國家的政府介入社會保障的范圍最廣、程度最深，政府擔當著社會保障制度的直接管理者的角色，對所有國民提供“從搖籃到墳墓”高水平的社會保障，國民終生都能夠享受較好的福利待遇。但是政府無所不包、無所不保的社會保障實踐，很容易形成“高福利”的剛性，使社會保障制度的改革積重難返。

實行“政府一市場一社會”型社會保障制度的國家，充分依托和發揮市場及市場主體的力量和作用，通過政府的主導作用，引導市場的參與，政府和市場的共同作用形成全社會的力量建立社會保障制度。美國、德國、智利等國是其典型代表。但是政府主導、市場運作型社會保障制度的前提是高效的政府和完善的制度、政策和法規，此外還必須具有發達的市場機制與健全的市場體系。

(三)社會轉型期大背景的要求

統籌城鄉發展是在我國在從城鄉二元割裂向城鄉一體化轉型的宏觀背景下的必然產物。統籌城鄉社會保障作為社會經濟發展的一個重要組成部分，涉及眾多利益群體之間利益的重新分配，而我國特殊的社會轉型道路更是需要政府的強勢介入。

快速轉型的中國社會的一個鮮明特點就是兩重性和復雜性，即社會優化與社會弊病并生、社會進步與社會代價共存、社會協調與社會失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴。其中一個主要表現是既加速社會的階層分化，又造成了兩極分化。

從中國的現實情況來看，貧富差距過大、勞動關系失衡等種種社會轉型期的社會代價、社會弊病的主要誘因，還是社會保障制度的殘缺不全，或者是社會保障制度因政府未到位而滯后于社會轉型期的需要。作為改革的“減震器”，在消除社會摩擦、促進社會順利轉型的過程中，社會保障自身也很容易產生一系列的摩擦，比如現有受益群體和理論受益群體、傳統受益群體和政府機構之間的摩擦等。如何消除社會保障制度的自身摩擦，關系到統籌城鄉社會保障能否順利完成，進而又會關系到社會穩定和社會轉型，而這一重任，政府是責無旁貸的。二、統籌城鄉社會保障中政府責任的重構

一般而言，統籌城鄉社會保障中政府的責任主要包括四個方面：

立法和制度保障責任，是統籌城鄉社會保障中政府責任順利實施的首要前提。但是，由于中國國情的特殊性，中國的社會保障制度的變革并沒有遵循立法先行的國際慣例，而是采取了試點先行、逐步擴展的策略，從而只能由政府承擔制訂制度、政策的責任。

財政責任，是統籌城鄉社會保障中政府責任順利實施的關鍵保障，主要是指政府為統籌城鄉社會保障承擔的財政開支。貫穿于我國政府的財政責任之中的有歷史責任和現實責任兩個維度。歷史責任主要是指城鎮職工養老保險制度轉型而出現的轉制成本，這個歷史責任的分擔形式涉及到農民工社會保障、農村社會保障等新制度的安排，從而關系到政府制度保障責任的實施。財政責任還涉及中央、地方兩級財政責任的劃分。

組織實施責任，是統籌城鄉社會保障制度的重要環節，它承擔了統籌城鄉社會保障的運行職能，全力保證社會保障從企業保險中脫胎而出，完全走向社會化運作。

監管責任，是統籌城鄉社會保障制度依法正常、健康運行的基本保證，實施主體是國家為實施社會保障事業而規定的從中央到地方的各種社會保障管理機構，這些主體遵循一定的監管原則和運行機制。

然而，我國統籌城鄉社會保障中的政府責任實施現狀并沒有完全到位，存在著缺位、錯位、越位三者交織的畸形現象。筆者認為，在立法和制度保障責任方面，政府存在著“缺位”現象，不僅高階位的法律缺失，而且制度供給整體上不足。在財政責任方面，政府表現為“錯位”和“缺位”并存。財政的現實責任的履行上，存在著整體上的絕對不足和中央、地方責任財權、事權不對等的尷尬，而在財政的歷史責任方面，政府采取了逃避的方式，對轉制成本的承擔沒有做出承諾。在監管責任方面，政府存在著“錯位”行為。因為政府在并不擅長的社?；疬\營領域“越位”，政府給予市場的自由空間狹窄，沒有讓市場發揮作用，所以使得基金的保值增值面臨極大的壓力，這種壓力加上“投資運營”和“監督管理”都集中于政府身上，導致難以保證政府監管責任的有效性。

(一)立法和制度保障責任的重構

縱觀各國統籌城鄉社會保障的產生和發展歷程，都是以頒布社會保障方面的法律揭開序幕。然而，我國政府在統籌城鄉社保中的“立法責任”始終“缺位”，由于一系列主客觀因素的限制，我國始終沒有《社會保險法》來“保駕護航”。在法律缺失的情況下，立法和制度保障責任主要是指政府承擔的本應由立法機構承擔的制度設計和規范責任。

統籌城鄉社會保障的制度，主要散見于政策文件、部門規章、相關機關的通知、命令等等，立法層次偏低。各地分散的地方規定使得社會保障制度難以統一，導致統籌城鄉社會保障嚴重缺乏權威性和穩定性。

作為社會保障領域綱領性大法的《社會保險法》，歷經十幾年的坎坷仍然沒有出臺。近年來，《社會保險法》的立法步伐加快，然而，據悉，原定于2009年進行三審的《社會保險法》將推遲到2010年進行，其重要原因就是目前經濟形勢不明朗，而且各方面的分歧較大，這表明《社會保險法》的出臺將再度延期。在《社會保險法》沒有出臺的前夜，筆者認為，應該更加重視政府的制度設計和規范的責任。社會轉型期間，中國城鎮化進程中社會保障的對象規模并不穩定，新出現的特殊群體，比如農民工、被征地農民等社會群體都需要進行相應的制度設計，克服制度運行帶來的困難和障礙，從而要求必須進行制度創新。

筆者認為，政府在統籌城鄉社會保障中的制度保障過程中，應該首要考慮協調城鄉社會保障制度之間的銜接問題以及與其他社會政策之間的關系。

第一，協調城鎮社保制度、農民工社保制度、農村社保制度三者的關系。

現行城鎮社會保障制度包括養老保險、醫療保險。失業保險、工傷保險、生育保險等五大社保制度，這些制度相對來說較為成熟，并且運行多年。因此，筆者認為，我們在構建農民工社保制度和農村社保制度時，在制度設計上，應該借鑒城鎮社保體系的制度模式，并且盡量避免制度模式的多元化，因為這樣有利于城鄉社保制度未來的一體化整合。此外，在城鄉的這三類社保制度中，還應該留出社保關系接續的“通道”，有利于人口在身份變化過程中的社保關系的轉移接續。

第二，協調統籌城鄉社保制度與土地政策之間的關系。

我國的絕大多數農村居民把土地視為“命根子”，社會保障制度的長期缺失，不僅讓大多數農民工不愿意放棄家鄉長期閑置的土地，而且也讓土地規模化經營的進程舉步維艱，進而影響城鎮化的步伐。事實上，不少發達國家是將農村、農民工社保制度的提供和土地政策聯系起來的。當國家需要進行大規模的土地經營時，就實行大量優惠的農村社保制度，引導農民自愿放棄土地，反之亦然。這些經驗對于我國鄉鎮企業的農民、農民工以及城市化程度較高的農民等社會群體中可以考慮適當借鑒。

第三，協調統籌城鄉社保制度與人口政策之間的關系。

由于我國農村居民長期以來缺乏相應的社會保障，絕大多數農村居民同樣依賴家庭養老的方式，“養兒防老”的觀念在我國農村社會根深蒂固。因此，計劃生育政策在城市與農村的效果顯然不同。其實，社會保障制度與人口政策密切相關，一些工業化國家通過社會保障措施來調節人口的數量，比如，有國家通過給予生育補貼從而解決勞動力資源不足的問題。在我國，如果一旦為農村居民提供了社保制度，讓他們老有所靠、病有所醫，相信對于計劃生育政策的推行也是能夠起到積極的促進作用。

(二)財政責任的重構

社會保障是用經濟手段解決社會問題的制度安排，是促進公平的收入調節機制，它離不開相應的財力支撐。因此，財政責任是政府在統籌城鄉社會保障中擔負著的不可推卸的責任。

社會保障的財政責任主要是指財政給付制度方面。目前我國政府已經正式承擔起統籌城鄉社會保障的財政給付責任，具體表現在以下方面：

1社會保障運行管理的費用。管理城鄉社保實務的社保經辦機構雖然被列為事業單位，但是其運行管理費用卻從1997年以前由社保基金中提取轉成為由國家財政給予解決。隨著統籌城鄉社會保障體系的逐步建立，社保的業務量將大幅激增，社保的經辦機構的運行成本將增加，政府在統籌城鄉社保運行上的財政投入也將越來越大。

2社會保障的補助支出。除了包括在社?；鹗詹坏种r的兜底功能，還包括在各地做實或者部分做實城鎮職工養老保險個人賬戶時的政府財政補助，做實個人賬戶是政府彌補歷史責任，承擔轉制成本的重要表現，各級政府均在其承擔了不同的責任。比如，在東北的社保試點中，就規定“將個人賬戶規模從11％調整到8％，并按照5&做實，”而中央財政補助這5％中的75％，即3.75％，地方財政補助5％中的25％，即1.25％。

3建立社保戰略儲備基金。這意味著政府開始承擔歷史責任中的中長期轉制成本。2000年我國成立了全國社?；鹄硎聲?，這筆基金主要是作為養老保險的重要補充基金，其基金來源主要是中央財政撥款和國有股減持、利息稅、福利彩票及投資收益。

然而，財政的現實責任的履行上，存在中央、地方財政責任的“錯位”和政府在消除轉制成本的“缺位”。由于政府“立法責任”的嚴重“缺位”，政府在統籌城鄉社會保障中的責任多見于政策性文件中，而這些文件對于政府的財政責任大部分都提到了“各級政府要在資金上給予適當補助”，但是至于各級政府“資金上給予適當補助的比例具體該是多少”等問題界定模糊，這種情況導致了

各級政府財政責任承擔的隨意性。結果，長期以來，中央政府、地方政府的財政責任的分配處于失衡的“錯位”狀態。

1994年我國進行了分稅制改革以后，決定了中央政府、地方政府無論是在財政上還是在社會事務上都應該有合理的責任分擔，但是統籌城鄉社保的財政收入和支出方面就出現了嚴重不匹配的現象。雖然歷年來中央財政收入比地方財政收入略多，但是幾乎是“平分秋色”。在統籌城鄉社保方面，政府這幾年的財政支出主要集中于城鎮養老保險制度的這一塊。然而，從表1看出，中央、地方財政對城鎮養老保險制度補助支出的絕對數，表現為地方過于依賴中央財政，中央財政承擔了絕大部分財政責任。

從財政支出的相對比例來說，中央財政對養老保險的補貼占中央財政總支出的比重，仍然比地方財政對養老保險的補貼占地方財政總支出的比重大很多，圖1，表明，中央政府對于養老保險非常重視，承擔了絕大部分的責任，而且中央財政的承擔還處于持續上升狀態。全國各地的地方政府并未真正地承擔起相應的財政責任，雖然地方財政由完全缺位到逐漸介入，但是和中央政府的重視程度之間有較大的差距，這種差距還有越拉越大的趨勢。

另一方面，政府在化解轉制成本這一歷史責任時存在著向企業和個人轉嫁責任的問題。轉制成本是因為我國從過去單位包辦的“現收現付”制的社保轉型為“統賬結合”的社保制度，出現了“老人”、“中人”、“新人”的劃分，“老人”的全部養老金和“中人”的過渡性養老金都是由新制度中的社會統籌基金支付的，而根據現有制度的模式，統籌基金直營支付社會基礎養老金部分，所以，從理論上看，“老人”的“個人賬戶”部分和“中人”的過渡性養老金部分構成了養老保險制度轉型的成本。對于現有制度來說，這是一種歷史債務，是勞動者過去的一部分必要勞動向國家上繳的工資積累而成，應該由政府來支付。

此外，政府的財政責任也向個人轉嫁，主要表現在：第一，通過個人賬戶的空賬向制度內的勞動者個人轉嫁。第二，通過領取資格的限制，將一部分在國家經濟結構調整中被淘汰而又沒有再就業的“中人”排斥在制度之外，讓其自行負責養老問題，或者讓其養老保險權益自行消失，比如從失業下崗工人轉化為現行養老保險制度外的個體戶或者非正規就業者的就是如此。

要使政府的財政責任從“錯位”到“歸位”，筆者建議，首先，要確定各級政府在統籌城鄉社保中不同的社保項目中的財政責任。因為中央政府與地方政府的各項資源不對稱，所以各自的優勢和對社會風險的分散程度也就不同。從工業化發達國家的現狀可以窺見一斑。比如美國，聯邦政府提供的社會保障主要是限于“老遺殘”等項目，而更多的社會保障責任由州政府加以承擔；而在北歐國家，中央財政給付主要涉及社會公共安全、職業健康和預防性、應急性社會政策，并用于平衡地區差別，其余基本的社會保障項目則由地方政府負責。

在中國，統籌城鄉社保中最主要涉及的社保項目就是養老保險、醫療保險和工傷保險。其中，養老保險的風險是在人的特定階段普遍存在的風險，事關中國億萬人民的老年生活保障，影響意義深遠，而且可控性強，所以，養老保險是應由中央政府承擔較多的責任。而醫療保險雖然是所有人都會遇到的，但是相對于養老風險來說，醫療風險不確定性強，難以控制，需要地方政府的嚴密監管，所以，必須中央、地方兩級進行管理。而工傷保險在世界上不少國家是屬于雇主賠償責任的范疇，它的公共性明顯要低于其他的社保項目，可以努力讓其追求自我平衡。

其次，筆者建議要遵循事權與財權相匹配的原則。事實上，在統籌城鄉社保中，世界各國的各級政府的財政責任都堅持了事權、財權統一。比如，澳大利亞社會保障的大部分事權在中央，相應的其主要財權也在中央。社會保障所需資金來源于個人所得稅的收入，根據法律規定，只有澳大利亞聯邦政府可以征收所得稅。近幾年來，我國中央財政收入與地方財政收入的比例一般保持在52：48左右，那么，在統籌城鄉社保中的各級政府的財政責任的分擔，中央政府與地方政府也應當參照這個比例。

再次，財政責任還要遵循與歷史債務產生原因相統一的原則。對于轉制成本，應該本著“誰獲益，誰負責”的原則在各級政府之間進行責任分配。淮在計劃經濟時代獲得了被當成利潤上繳的養老保險基金，誰就理所當然應該承擔這種歷史責任。比如，中央所屬企業的利潤上繳給了中央政府，地方所屬企業的利潤上繳給了地方政府，對于歷史債務，就應該根據企業的性質由各級政府分別來進行承擔。