農業水利投資效率提升思路
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農業水利設施的改善,為農業增產、農村經濟的增強、農民收入的增加奠定了基礎,所以農業水利投資一直是國家和地方水利投資和建設的重點,也取得了一定的成效。
1.1投資飲水工程,解決飲水困難
從2000年開始,國家安排專項資金,重點幫助中西部地區解決農村飲水困難問題。“十五”期間,中央共安排國債資金103億元,加上地方政府和群眾自籌資金,總投入約200億元,建成各類農村飲水工程80多萬處,使6000多萬農村人口告別了飲水難。
1.2投資大型灌區節水改造,改善農業綜合生產能力
從1998年開始,國家安排專項資金對大型灌區進行續建配套與節水改造。至2004年底,已累計投入136億元,其中國債資金75億元,地方配套61億元,對全國402個大型灌區中的255個進行配套與改造。改善了項目區灌排條件,提高了農田綜合生產能力。
1.3提高抗洪排澇能力,改善生態條件
2001-2004年,全國累計治理水土流失面積約20萬km2,實施封育保護逾30萬km2,建設基本農田1.94萬hm2,建成淤地壩7300余座,營造水土保持林草0.12億hm2,建設小型水利水保工程753萬處(座)。經過重點治理的區域,植被覆蓋率增加,水土流失得到有效控制,生態狀況明顯好轉,農民生產生活條件明顯改善。至2004年底,中央累計投資198.8億元,共安排各類病險水庫除險加固項目1571座,其中安排規劃一期中央補助項目1204座,占一期規劃總數的90%。規劃一期項目完成后,可恢復防洪庫容60億m3,恢復興利庫容75億m3;恢復年供水能力50億m3,恢復灌溉面積130萬hm2;恢復年發電量10.5億度;保護960萬hm2耕地和保障1.59億人口的防洪安全,綜合效益明顯。
1.4防汛抗旱能力顯著增強,有效減少了災害損失
2001年以來,我國洪澇災害較為嚴重。淮河發生了新中國成立以來僅次于1954年的流域性大洪水,珠江流域西江發生了超過百年一遇特大洪水,黃河支流渭河、長江支流漢江、嘉陵江出現了罕見的秋汛。另外,一些中小河流洪水頻繁發生,局部山洪、泥石流、滑坡等災害較重。東南沿海地區多次遭受臺風襲擊。由于各大江河防洪工程體系進一步完善,整體防洪能力明顯提高。據統計,2001-2004年,全國水利工程防洪減災效益4311億元,年平均減災效益1078億元;因洪澇災害平均死亡1564人,遠遠低于20世紀90年代的平均水平。2003年和2004年發生了嚴重的冬春連旱和秋冬連旱,江南地區連續兩年發生伏旱,2004年珠江三角洲地區發生了建國以來最為嚴重的赤潮現象。通過組織實施引察濟向、引岳濟淀、向扎龍濕地補水、黑河分水和塔里木河輸水等調水工程,有效地改善了這些地區的生態環境。為緩解珠江三角洲地區的用水緊張局面,首次實施了壓咸補淡,效果良好。據統計,2001-2004年,平均每年因抗旱減少糧食損失500億kg,減少經濟作物損失400多億元,臨時解決了2700萬城鄉人口、1900萬頭大牲畜的飲水困難,取得了巨大的社會、經濟和生態效益。
2進一步加強農業水利投資
要進一步建設農業水利設施,改善糧食生產和農村人口生活的環境,對此,我國已投入了大量的人力和物力,農田灌溉面積達到0.49億hm2,供水能力達到5000億m3,在很大程度上提高了農業抗災能力。但是,近二十多年來對農業水利投資重視不夠,欠帳較多。據統計,1980年我國農業基本建設投資在社會總投資中所占的比重為4.47%,以后逐年大幅下降,1994年最低降到0.88%,1998-2001年雖有所提高,但仍然不到3%,未達到20世紀70年代末、80年代初的水平。由于投資、投勞不足,我國農業水利工程體系脆弱,抵抗自然災害能力低。具體表現:一是大量水利工程年久失修,存在各種隱患。二是江河的防洪能力不斷下降。大江大河一般只能預防20年一遇的洪水,中小河流一般只能預防10年一遇的洪水。三是有效灌溉設施不足。我國灌溉面積只占耕地總量的38%,超過一半的耕地沒有灌溉設施。總體來看,目前我國大多數地方基本上還是靠天吃飯,水旱災害受災面積平均每年達到0.35億hm2,糧食生產受到極大影響。除此之外,我國農田水利基本建設政策不完善、投入不足、管理體制不順、運行機制不活等問題十分突出,特別是工程建設投入長期欠帳,近年來總體又有明顯的下滑。骨干工程建設雖有政府的專項資金支持,但投入規摸遠不能滿足要求;小型農田水利建設,由于農村稅費改革取消“兩工”后,政府和民間投資增加不多,農民投工大幅度減少,投入下滑更為明顯,農田水利基本建設總體狀況有進一步惡化的趨勢。據各地上報的數字,2004—2005年度全國農田水利基本建設農民投工比1998—1999年度下降近70%,完成的土石方量下降59%,改造中低產田面積下降38%,新增恢復改善灌溉面積減少35%。出現這一問題的深層次原因是,在農業比較效益發生變化、農民市場主體地位已經確立和農民民主意識不斷增強的新形勢下,開展農田水利基本建設單純依靠行政手段行不通了,新的機制又未建立起來。要進一步加強農業水利投資面臨四方面的主要問題。
2.1農村飲水安全形勢十分嚴峻
保障飲水安全是保障人的基本生存權利的體現,是維護人的健康生命必要條件,因而也是建設小康社會的一項重要指標。近幾年,我們加大了農村飲水解困工作力度,從總體上說,飲水困難問題已基本解決,但新的問題即飲水安全問題又擺在我們面前,而且任務更重,要求更高。根據2005年上半年組織的農村飲水現狀調查,全國農村有3.2億人飲水不安全,其中各類飲水水質不安全人數2.26億。飲水不安全,不僅直接損害人們的身心健康,而且成為小康社會與和諧社會建設的嚴重制約因素。按照聯合國千年發展目標和我國建設小康社會的要求,今后15年我國農村需解決約3億人的飲水安全問題,尚不包括以后因條件變化新出現的飲水不安全人口和因標準改變需要提高解決標準的人口,任務十分繁重。必須采取綜合措施,包括加大飲用水源保護力度、加快供水和凈水設施建設、加強工程和供水管理等,把解決人畜飲安全作為水利工作的第一要務,把解決農村人畜飲水安全作為農村水利工作的第一要務。
2.2提高農業綜合生產能力與農田水利建設薄弱的矛盾非常突出
糧食問題始終是關系我國經濟社會發展全局的重大問題;調整農業結構,促進農民增收也是“三農”工作的重點。保障糧食安全和促進農民增收,最根本的是要提高農業綜合生產能力。而搞好農田水利基本建設,恢復和改善農田水利條件,正是實現這些重要目標的基礎。20世紀90年代后期,我國的糧食和主要農產品供給從過去的長期不足變成了總量供大于求,最高年產量超過5000億kg,但近幾年又出現了連續下滑。2003年全國糧食總產只有4300億kg,產需缺口超過500億kg。由于糧食連年減產,糧食庫存不斷減少,已降至安全庫存的底線。出現上述問題,除了種糧效益比較低使農民種糧積極性下降外,主要原因是糧食綜合生產能力下降,而綜合生產能力下降的主要原因又是農田水利基本建設下滑,農田灌排設施的保障能力下降。雖然2006年糧食產量出現恢復性增長,但那是各種有利因素同向作用的結果,農業綜合生產能力并沒有實質性提高,糧食生產面臨的形勢依然嚴峻。開展以節水為中心的排灌設施改造,保護和提高農業綜合生產能力,將是農村水利工作的長期任務。我國農田水利骨干工程(包括大中型水庫)大多建于20世紀60年代前后,相當一部分已達到使用年限,加之管理維護不力等原因,老化失修嚴重,急需更新改造。小型農田水利工程本來就設計不完善,建設標準低,又缺乏正常的維護管理,損壞失修更嚴重,欠帳更多。同時,為了在我國人口不斷增長的情況下,保障國家糧食安全,還要適度發展新的灌溉面積。因此,改善農田灌排條件,提高農業綜合生產能力,將是一項長期任務。考慮我國水資源短缺的矛盾日益尖銳,灌溉用水占整個用水的比重大,節水潛力也大,因而必須把節水灌溉作為一項革命性措施來抓,即通過灌溉管理制度的變革,以經濟手段為主,綜合運用法律、行政、工程、經濟、科技等多種措施,建立長效的節水機制,以保證在改善灌排條件,提高抗御自然災害能力的同時,為建設節水型社會做出貢獻。
2.3農村生態環境惡化的趨勢尚未得到有效遏制
由于自然變化和人類活動的影響,我國農村的生態環境問題十分嚴重,有的還在進一步惡化。一是水土流失尚未得到有效控制,邊治理邊破壞的現象依然存在;二是由于工業廢水的不達標排放和農藥的過量使用,農村水環境不斷惡化;三是由于過度放牧,草原退化甚至沙化嚴重;四是一些地方砍伐林木的現象仍在發生,直接威脅天然林保護和退耕還林成果;五是過量開采地下水導致區域性的地下水位大幅下降。這些問題如果得不到有效解決,最終都會導致人類生活環境的惡化,與建設環境友好型社會的目標和要求越來越遠。
2.4水資源供需矛盾日益尖銳
我國是一個水資源短缺的國家,水資源的時空分布不均、水資源利用率低及水污染等又加劇了水資源短缺。目前我國城市、工業年缺水近60億m3,農業年缺水300億m3。北京已出現新中國成立以來最嚴峻的供水危機,直接威脅首都生態環境、工農業生產和人民生活。隨著人口的不斷增長和經濟的快速發展,水的供需矛盾將更加尖銳。因此采取有力措施通過水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展,比以往任何時候都更加重要、更加緊迫、更加刻不容緩。
3提高農業水利投資效率的對策和建議
3.1統一規劃和協調投資,合理布放資金
規劃是科學有效地開展農田水利基本建設的前提和基礎。過去的一些地方搞農業水利投資,確實存在盲目建設、片面追求政績等不講效益、勞民傷財的現象,不僅造成投入的浪費,而且嚴重挫傷了農民的積極性。要堅持規劃先行的原則,把規劃作為開展農業水利投資的前提條件和重要依據。專項規劃一要貫徹新的治水思路,體現以人為本的思想,體現節約資源的觀念,體現保護環境的意識。二是要與其它有關規劃,包括經濟社會發展總體規劃和其它相關專項規劃相銜接。三是要充分考慮需要與可能,提出的目標既要積極,又要通過努力可以實現。四是制定措施要從實際出發,因地制宜,因時制宜,具有可操作性。縣級綜合規劃不僅要達到摸清情況、明確任務、指導和規范工作的目的,還要起到協調有關部門、整合投資、提高資金使用效率的作用。做好縣級農業水利投資綜合規劃,需要特別注意以下三點:一是要充分考慮水資源的承載能力,按照“先生活后生產、先地表后地下、先節水后開源”的準則,搞好水資源的統一管理和開發、利用、節約、配置與保護,以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展。二是要因地制宜,突出重點。根據當地的實際情況和國家政策,把農村和農民最急需解決的問題擺在最優先的位置。三是要增強規劃的權威性,確保其在實際工作中得到實施。為此規劃要在縣政府的統一領導下由水利行政主管部門編制,編制過程中要廣泛征求各方面意見,規劃編制完成后要按程序審批。經過批準的規劃,就是全縣統一的農田水利基本建設規劃,而不是哪一個部門或哪一個單位的規劃,所有相關部門和相關單位都要嚴格執行,不能隨意變更或中止。
3.2研發和推廣農業灌溉節水技術,提高農業用水效率
我國許多地區水資源極度匱乏,加之農業灌溉用水效率低,影響了土地資源向糧食資源的轉換。應該在缺水地區大力發展滴灌、噴灌等先進的節水灌溉技術,加大相關的基本投資,通過可控管道系統供水,使灌溉水均勻、定時、定量地浸潤農作物,從根本上改變傳統的農業灌溉和生產方式,減少水資源的流失和浪費,發展農業生產力。據測算,農業用水有效率提高10%,可以節水300億m3。可見,我國農業節水的潛力是很大的。只要在農業灌溉技術和節水技術方面實現突破,將大大提高糧食產出水平。
3.3建立穩定的投入保障機制,確保農業水利資源投入
建立穩定的投入保障機制,是提高農業水利投資效率的關鍵。根據農業水利投資的性質和我國的國情,解決農業水利的投入問題,應當而且必須采取政府投入與市場機制相結合的方式,建立以政府為主導、農戶自愿投入為基礎、其他經濟組織參與的多元化投入機制。
(1)切實增加政府投入。“三農”問題是我國的基本問題,農村是相對落后區域,農業是弱質產業,農民是弱勢群體。在農村經濟發展上,必須構筑起政府主導的新格局,給農村予以更多的關心。特別是建立公共財政框架后,政府對農村的關心和支持更多地從財政投入上體現。目前,我國總體上已經開始進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段,隨著綜合國力的增強和財力的不斷增加,國家和地方政府應當加大對農田水利基本建設的投入力度。雖然政府的投資仍屬補助性質,但與過去相比,補助比例必須有一個較大幅度的增長。要在穩定增加大中型灌區骨干工程、水土保持、小水電代燃料等工程建設投入的同時,著力加大對小型農田水利建設的投入力度。要進一步調整財政支出結構,從新增財政支農資金和新增固定資產投資中,較大幅度地增加農田水利建設投入。應切實擔起農田水利建設的責任,把農田水利建設納入預算,逐年擴大投資規摸,并形成制度。資金來源可通過新增預算內財政收入、用于農業土地開發的國有土地出讓金、逐步提高水資源費征收標準等多渠道解決。
(2)充分調動受益農戶的積極性。我國農田水利建設量大面廣,投資需求巨大,完全依靠政府來負擔是不現實的,至少在短期內難以做到,這是一方面。另一方面,現階段農村中還存在大量富余勞動力,充分發揮農村勞動力資源豐富的優勢,繼續利用農閑季節,組織和引導農民盡可能多地搞勞動積累,是在我國資金資源稀缺的情況下加快農田水利基本建設的有效途徑。還應該看到,由于開展農田水利基本建設,可以改善農民自身的生產生活條件,農民可以從中受益,只要引導得好,農民是有積極性的。因此在新的形勢下,仍然應該把引導農民投資投勞作為建立農田水利基本建設投入保障機制的一個重要方面。要正確認識減輕農民負擔與加強農田水利基本建設的關系,嚴格區分農民自愿投資投勞與加重農民負擔的界限。要通過政策引導、資金支持、民主議事、組織協調和技術服務等方式,充分調動農民投資投勞的積極性。要在農民自愿和充分考慮農民承受能力的前提下,把政府補助與農民自籌掛鉤,多籌多補,先干后補,以鼓勵農民更多地投入農田水利基本建設。
(3)積極鼓勵社會資金投入。農田水利基本建設范圍廣、內容多,既有公益性,也有經營性。水電、兼有二三產業用戶的供水等項目具有較強的經營性,可在一定程度上通過市場機制解決投入問題。既使是農業灌溉等準公益性項目,如果能夠通過穩定可靠的機制,對公益性資產損耗進行補償和政策性經營虧損進行補貼,也能吸引一部分社會資金的投入。因此,要把利用社會資金作為解決農田水利基本建設投入的有益補充,制定有效的政策和措施,鼓勵和吸引社會資金投入農田水利基本建設。投入的主體可以是個體,也可以是其他經濟組織。投入的工程可以是經營性工程,也可以是非經營性工程,只要符合有關法律法規和農田水利規劃,不改變工程性質和用途,不降低服務標準和質量,就應該為其創造良好的投資環境。
3.4探索新的組織方式,保證投資項目的實施
長期以來,我國農田水利基本建設的一個主要特點是政府決策和組織,農民被動服從和參與。不論是解放初期、時期的“一平二調”,還是上世紀90年代的兩工制度,都帶有一定的行政強制色彩,雖然推進了全國農田水利基本建設,但客觀上也加重了農民負擔,由于決策的不民主、不科學,還造成了一定程度的浪費。為了減輕農民負擔,促進農村勞動力的合理流動,2000年中央決定取消統一規定的兩工,村內集體生產公益事業所需勞務實行一事一議,由村民大會民主討論決定。這是中央主動適應農業發展新階段的要求,對農民多予少取的重要步驟,是堅持以人為本,充分尊重農民物質利益和民主權利的具體體現。第一,用民主管理替代行政命令。要充分尊重農民的市場主體地位,尊重農民的物質利益和民主權利,轉變組織方式。農民自己能夠興辦的工程,政府要放手讓農民去做,實行民辦公助;需要政府組織、農民參與的工程,也要與農民協商,尊重他們的意愿,體現農民的利益,征得他們的同意,變要我干為我要干,
徹底改變過去一平二調、行政命令等強制性做法。第二,完善一事一議政策。要按照總理的要求,抓好一事一議的三個環節;一是所議之事要確實符合大多數村民的意愿;二是議就要真議,是充分發楊民主而不是搞形式;三是議完之后的實施過程和結果要接受群眾監督,真正做到村務公開。考慮到農田水利基本建設的實際需要,總結各地的實踐經驗,可將一事一議的范圍由僅限于村內工程擴大到跨村的斗渠、小型水庫、圩垸等農田水利水土保持工程。跨村工程建設需要向農民籌資籌勞的,應按照“鄉鎮協調、分村議事、聯合申報、統一施工”的程序和辦法實施。無論是村內工程一事一廣議,還是跨村工程分村議事,都要嚴格遵守自愿互利、注重實效、控制標準、嚴格規范的原則。一事一議籌資籌勞的上限標準,各地可根據實際情況,因地制宜地確定。
