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一、社會(huì)保障體系建設(shè)的重大意義

(一)完善的社會(huì)保障體系是深化改革開放的“安全網(wǎng)”社會(huì)保障具有社會(huì)穩(wěn)定器、公平調(diào)節(jié)器和經(jīng)濟(jì)減震器的功能。改革是中國的第二次革命,必然要觸動(dòng)人們的利益關(guān)系,影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。只有建立和完善社會(huì)保障體系,才能保障改革開放的順利進(jìn)行。如果大家都有基本生活保障,就不會(huì)上訪、靜坐、絕食,更不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示,2011年我國公共安全支出預(yù)算為6244.21億元,高于國防支出預(yù)算的6011.56億元;2012年公共安全預(yù)算是7017.63億元,仍然高于國防支出預(yù)算的6702.74億元。這說明公共安全花費(fèi)巨大。只有打破城鄉(xiāng)差別,以及農(nóng)工商學(xué)兵等行業(yè)差別,健全社會(huì)保障體系,才能體現(xiàn)社會(huì)公平,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,形成改革開放的“安全網(wǎng)”。

(二)完善的社會(huì)保障體系是科學(xué)發(fā)展的必要條件建立和完善社會(huì)保障體系,既是保持社會(huì)穩(wěn)定的需要,也是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)改革開放和科學(xué)發(fā)展的需要。社會(huì)保障體系是宏觀調(diào)控的手段,政府可以通過調(diào)整社會(huì)保障的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),調(diào)節(jié)社會(huì)總需求,穩(wěn)定公眾消費(fèi)預(yù)期,減少經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)證研究表明,我國城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn),以及各類商業(yè)健康保險(xiǎn),對于擴(kuò)大居民消費(fèi)都具有明顯的促進(jìn)作用。而城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)對消費(fèi)的刺激作用大于新農(nóng)合,說明新農(nóng)合醫(yī)療制度在保障水平和籌資機(jī)制等方面還不完善;商業(yè)健康保險(xiǎn)的促進(jìn)作用某種程度上還要大于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn),說明社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用還有潛力。從另一方面看,社會(huì)保障基金的長期積累和投資運(yùn)營,也有助于促進(jìn)資本市場的穩(wěn)定發(fā)展。因此,健全的社會(huì)保障體系,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的必要條件。

二、我國社會(huì)保障體系存在的主要問題

社會(huì)保障是國家或社會(huì)通過各種公共手段,向社會(huì)成員提供保護(hù),幫助社會(huì)成員抵御因?yàn)?zāi)害、疾病、生育、工傷、失業(yè)、年齡、死亡等導(dǎo)致的喪失收人或收人銳減所引起的生活困難。一般說來,社會(huì)保障體系包括四個(gè)方面的制度安排,即社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度、社會(huì)救助制度、社會(huì)優(yōu)撫制度。經(jīng)過一百多年的發(fā)展,社會(huì)保障在各國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的影響越來越大,已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的重要支柱。我國是社會(huì)主義國家,理應(yīng)建立起比西方“從搖籃到墳?zāi)埂备涌茖W(xué)的社會(huì)保障體系。目前我國社會(huì)保障體系存在著經(jīng)營管理低效、保障內(nèi)容不全、保障人口歧視、保障資源錯(cuò)配等問題,并且面臨就業(yè)壓力、人口老齡化、衛(wèi)生保健體制脆弱等方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這是我國改革難以做到理論徹底性的重要原因,也是我國被西方某些人攻擊的焦點(diǎn)之一。

(一)社會(huì)保障體系存在缺口我國社會(huì)保障體系存在缺口是不爭的事實(shí)。2012年中國社科院《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》,以及曹遠(yuǎn)征、戴相龍、樓繼偉等人士均認(rèn)為,我國社會(huì)保障存在缺口。一是資金缺口。例如養(yǎng)老金缺口,原因之一是歷史欠賬,歷史上許多年公務(wù)員、部隊(duì)軍人根本沒有繳納養(yǎng)老金,1997年以前退休的工人也沒有繳納過養(yǎng)老金;原因之二是經(jīng)常出現(xiàn)挪用現(xiàn)象,如2006年上海社保基金挪用案等;原因之三是占工資總額20%的統(tǒng)籌賬戶,不能足以支付老一批退休工人的養(yǎng)老金;原因之四是老齡化人口基數(shù)龐大,速度加劇,退休人數(shù)增加的速度遠(yuǎn)快于社保資金充實(shí)的速度。國際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%,或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%,作為國家或地區(qū)進(jìn)人老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)全國老齡委統(tǒng)計(jì),2012年我國老年人口數(shù)量達(dá)到1.94億,老齡化水平達(dá)到14.3%;預(yù)計(jì)2013年老年人口數(shù)量將達(dá)到2.02億,老齡化水平將達(dá)到14.8%。二是覆蓋缺口。我國教育投人和衛(wèi)生投人相對于國家經(jīng)濟(jì)規(guī)模而言,尚處于較低水平。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下,一些地方政府稅源枯竭,尤其是縣、鄉(xiāng)政府缺乏必要的財(cái)力支撐。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查,在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中,中央僅負(fù)擔(dān)2%,省地(市)兩級負(fù)擔(dān)11%,縣級負(fù)擔(dān)9%,而78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來負(fù)擔(dān)。許多縣鄉(xiāng)因教育投入不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村校舍簡陋破舊。由于同樣的原因,農(nóng)村人口的醫(yī)療狀況普遍低下,如農(nóng)村醫(yī)院床位占全國床位總數(shù)的比重已從1982年的60%跌至2001年的34.2%,比1965年的40.2%還要低。城市衛(wèi)生資源相對集中于大城市,而大城市的衛(wèi)生資源又相對集中于大中型醫(yī)院。2000年世界衛(wèi)生組織在衛(wèi)生負(fù)擔(dān)公平性方面,將中國排在第188位。這表明我國社保需求面廣而覆蓋面窄,城鄉(xiāng)差別大,社會(huì)保障覆蓋不平衡。

(二)社會(huì)保障水平差距過大社會(huì)保障主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險(xiǎn)和低收入群體保障。目前我國社會(huì)保障存在行業(yè)分割、區(qū)域分割、項(xiàng)目分割等現(xiàn)象。在行業(yè)上,政府公務(wù)員的社會(huì)保障由財(cái)政全額支付,企事業(yè)單位則由單位和個(gè)人按比例支付,農(nóng)民則自愿自費(fèi)參加。在地域上,中央政府和地方政府,以及地方政府之間存在差異,尤其是城市和鄉(xiāng)村之間存在巨大差距。在項(xiàng)目上,教育和醫(yī)療保健等各種社會(huì)保障“各自為政”,僅養(yǎng)老保險(xiǎn)就有城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、新農(nóng)保、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等四種模式,籌資方式、繳納方式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷比例、起付線和封頂線等均不一致。這種碎片化的社保制度,不僅影響社會(huì)公平,也使參保人員在就業(yè)狀態(tài)變動(dòng)時(shí)面臨“選擇難”和“銜接難”。

(三)社會(huì)保障投人不足近些年來,世界許多國家的社會(huì)保障支出巳超過國防和外交,成為政府第一大支出項(xiàng)目。發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障支出的比例一般占政府總開支的50%以上,世界軍事開支最大的美國,在各類社會(huì)保障項(xiàng)目方面(不含醫(yī)療保健和住房福利)的支出高達(dá)30%左右,超過了一般性公共開支的12.75%,也超過了國防和安全開支的20.65%。2010年,我國社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重為14.06%,2011年為10.2%,而在此期間世界平均水平是15%-20%,西方發(fā)達(dá)國家是30%-50%。從我國社會(huì)保障支出占GDP的比重看,2010年為2.28%,2011年為2.36%,而美國自1952年以來均保持在20%以上,英國自1973年以來則穩(wěn)定在35%-43%。這表明,我國社會(huì)保障投人嚴(yán)重不足。

三、加快我國社會(huì)保陣體系建設(shè)的對策思考

加快社會(huì)保障體系建設(shè),不僅是為了解決制度變遷所涌現(xiàn)出來的國內(nèi)社會(huì)問題,同時(shí)也是在國際層面建立國家保護(hù)機(jī)制的需要。面對美歐日陰謀實(shí)施“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”對我國進(jìn)行封鎖的新形勢,必須千方百計(jì)推動(dòng)國內(nèi)消費(fèi),刺激經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。1998年,黨的十五屆三中全會(huì)就提出了建立多層次社會(huì)保障體系,按照社會(huì)保障的不同類型確定其資金來源和保障方式,實(shí)行社會(huì)保障行政管理和保障基金經(jīng)營分開。黨的十八大將統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè),作為在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要抓手,作為保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度,給予高度重視。我們要積極借鑒W際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針,以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn),進(jìn)一步加快社會(huì)保障體系建設(shè)步伐。

(一)建立全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的社會(huì)保障體系建立保基本、多層次、全覆蓋、可持續(xù)的社會(huì)保障體系,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好以下環(huán)節(jié):一是社會(huì)保障覆蓋到每個(gè)中華人民共和國公民,人人平等享有社會(huì)保障。二是社會(huì)保障覆蓋到所有社保內(nèi)容,包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn),等等。要通過國家立法為所有公民設(shè)立金額相同的社會(huì)保障賬戶,實(shí)行平均基本生活保障制度。三是要在保障基本醫(yī)保、基本養(yǎng)老和基本失業(yè)救濟(jì)的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)個(gè)人和單位根據(jù)實(shí)際情況參加補(bǔ)充商業(yè)性健康保險(xiǎn)、商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)性失業(yè)保險(xiǎn),體現(xiàn)層次性和差異性。同時(shí),社會(huì)保障作為個(gè)人資產(chǎn),可以進(jìn)行自我管理,提高個(gè)人金融運(yùn)作和防范風(fēng)險(xiǎn)的水平。

(二)建立中央垂直管理的社會(huì)保障體制世界社會(huì)保障制度有三種具有代表性的模式。第一種是英國和北歐等國家實(shí)施的“國家保障模式”,國家為全民提供保障,資金來源于一般稅收,而無需享受者繳費(fèi)。第二種是德國、法國、日本等國家實(shí)施的“社會(huì)共濟(jì)保障模式”,要求雇主和雇員共同繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),形成專項(xiàng)基金,國家給予免稅優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼,通過大規(guī)模統(tǒng)籌互濟(jì)分散風(fēng)險(xiǎn)。第三種是新加坡實(shí)施的“強(qiáng)制性儲蓄積累模式”,每個(gè)勞動(dòng)者都有強(qiáng)制性的個(gè)人儲蓄賬戶,將雇主和雇員的繳費(fèi)計(jì)入其中,以備年老、生病等之需,個(gè)人賬戶資金實(shí)行市場化投資運(yùn)營。近些年來,我國借鑒“社會(huì)共濟(jì)保障模式”和“強(qiáng)制性儲蓄積累模式”,推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè),但由地方政府具體管理和籌資,中央政府給予補(bǔ)貼。而世界上大部分國家的社會(huì)養(yǎng)老保障,是由中央或聯(lián)邦政府管理,醫(yī)療保障是由中央或中央和地方政府協(xié)同管理。例如美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)是由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé);日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)是由中央政府負(fù)責(zé),醫(yī)療保險(xiǎn)則由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)該通過中央集權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平和效率,以適應(yīng)人口大國和大規(guī)模城市化過程帶來的勞動(dòng)力遷移的實(shí)際。國家要做好全局性的頂層設(shè)計(jì),整合財(cái)政部、人社部、衛(wèi)生計(jì)生部等部門的資源,建立垂直的社會(huì)保障運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍,應(yīng)對日益龐雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。

(三)建立高效順暢的社保資金運(yùn)營機(jī)制和基金投資盈利機(jī)制我國新一輪改革的重點(diǎn)應(yīng)是建立全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的社會(huì)保障體系,而其突破口在于通過財(cái)稅制度改革充實(shí)社保資金。要通過對國有企業(yè)、國有股收取盈利,增加養(yǎng)老金戰(zhàn)略儲備基金。我國《公司法》規(guī)定,國家財(cái)政必須向國企要分紅,而這些分紅只有納入社會(huì)保障資金,才能充分體現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任,彰顯公平與效率。因?yàn)閲衅髽I(yè)的發(fā)展是靠財(cái)政投人和國有銀行支持的,而銀行又是主要靠國家利率政策賺錢的。國家是全民的國家,銀行是全民的銀行,國企是全民的國企,全民應(yīng)該取得回報(bào)。國企上繳比例應(yīng)該達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)的30%以上,同時(shí)納人上繳范疇的企業(yè)必須擴(kuò)大到各類央企、地方國企和國有金融機(jī)構(gòu)。要建立社保基金投資盈利機(jī)制。社保基金要通過進(jìn)人股市、購買國債、投資實(shí)業(yè)等經(jīng)濟(jì)金融手段,實(shí)現(xiàn)保值增值。因?yàn)橥浭墙?jīng)常性現(xiàn)象,如果社保基金不進(jìn)行對沖,通脹率一旦高于社保基金盈利水平就會(huì)縮水。我國規(guī)定,各級政府管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,只能用于購買國債或存入銀行。但是,社保基金管理機(jī)構(gòu)往往受到銀行攬儲的誘惑,將社保基金存人銀行。有的專家認(rèn)為,從2001年到2011年,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獲得的年收益率不到2%,而同期年均通脹率高達(dá)2.47%,以此推算,基本養(yǎng)老金“縮水”近6千億元。世界各國通行的養(yǎng)老金投資法則是“三分法”,即資本市場投放三分之一,保值投資三分之一,項(xiàng)目投資三分之一。我國規(guī)定了社保基金的投資渠道,但卻沒有規(guī)定社保資金盈虧責(zé)任。‘要設(shè)立社保資金盈利的激勵(lì)約束機(jī)制,引進(jìn)投資人才和管理人才,科學(xué)配置社保資金投資領(lǐng)域,實(shí)行專業(yè)化市場運(yùn)作經(jīng)營。要堅(jiān)持專業(yè)投資、組合投資和長期投資相結(jié)合的原則,保證社保基金保值增值,如果出現(xiàn)貶值,責(zé)任人應(yīng)當(dāng)受到懲處。

(四)完善社會(huì)保障目標(biāo)體系和社會(huì)保障服務(wù)體系要以健全社會(huì)保障制度和拓展社會(huì)保障功能創(chuàng)新宏觀調(diào)控。社會(huì)保障體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)社會(huì)工程,關(guān)系國計(jì)民生和改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要通過調(diào)整社會(huì)保障項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),調(diào)節(jié)社會(huì)總需求,穩(wěn)定公眾消費(fèi)預(yù)期,減少經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng),促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;通過社會(huì)保障基金的長期積累和投資運(yùn)營,促進(jìn)資本市場穩(wěn)定發(fā)展,維護(hù)金融穩(wěn)定,提高金融效益;通過制定合理的社會(huì)保障費(fèi)用國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策,優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu),提高財(cái)政服務(wù)質(zhì)量和水平。要通過建立社會(huì)保障管理運(yùn)營信息化系統(tǒng),提高社會(huì)保障服務(wù)質(zhì)量水平。社會(huì)保障具有政策性強(qiáng)、業(yè)務(wù)范圍廣、信息流量大、數(shù)據(jù)交換頻繁等特點(diǎn),每天都會(huì)產(chǎn)生巨大的數(shù)據(jù)洪流。電子政務(wù)是政府管理的工具,要借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù),特別是云計(jì)算和大數(shù)據(jù)技術(shù),實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理運(yùn)營的信息化、智能化,建立全國統(tǒng)一的社保云數(shù)據(jù)中心和社保網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺,實(shí)現(xiàn)“五險(xiǎn)合一”“一單征收”“一站式服務(wù)"“全程監(jiān)管”。要對勞動(dòng)保障咨詢服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)全國咨詢服務(wù)中心的互聯(lián),形成“一地呼人、全國咨詢”的服務(wù)模式。同時(shí),中央財(cái)政要?jiǎng)澇鰧？钯徺I社保服務(wù)項(xiàng)目,如支持發(fā)展示范項(xiàng)目、承接社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目、社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目、人員培訓(xùn)示范項(xiàng)目等,培養(yǎng)一支政治過硬、業(yè)務(wù)熟練的社會(huì)保障服務(wù)隊(duì)伍,構(gòu)建安全方便的社會(huì)保障服務(wù)體系。

(五)加快社會(huì)保障立法加快社會(huì)保障體系建設(shè),不僅需要建立和完善財(cái)政支持、貸款支持、免稅支持、培訓(xùn)支持等一系列政策體系,而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)保障立法,將社會(huì)保障納入制度化、法制化、規(guī)范化軌道。我國憲法第45條規(guī)定:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利;國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。但必須看到,憲法規(guī)定的這些條陳過于籠統(tǒng),應(yīng)該明確規(guī)定國家必須為公民建立終生統(tǒng)一、以身份證號為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障號碼,同時(shí)在銀行開列相應(yīng)社會(huì)保障賬戶,國家每年將國有股分紅打入該賬號。與此同時(shí),要在已頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》等法律的基礎(chǔ)上,盡快制定和頒布《社會(huì)救助法》《住宅法》《公益慈善法》等法律法規(guī),構(gòu)建完善的社會(huì)保障法律法規(guī)體系。要以《社會(huì)保障法通則》的立法形式,明確我國社會(huì)保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等,并在此基礎(chǔ)上制定頒布《社會(huì)保障法典》。綜上所述,加快我國社會(huì)保障體系建設(shè),必須立足于基本國情,吸收古今中外的社會(huì)保障思想,借鑒古今中外的社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)社會(huì)保障體系頂層設(shè)計(jì),完善政策法規(guī),實(shí)行全國統(tǒng)籌,為改革開放和科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航,充分彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

作者：楊枝煌單位：北京大學(xué)