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一、環(huán)境影響評價制度簡介

環(huán)境影響評價，又稱環(huán)境影響質(zhì)量評價或環(huán)境未來評價，通常是指對擬定的政策和規(guī)劃以及建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施以及進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。我國是最早實施環(huán)境影響評價制度的發(fā)展中國家之一，1979年五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環(huán)境保護法（試行）》，2002年我國頒布了《環(huán)境影響評價法》。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第二條的規(guī)定：本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。可以看出，環(huán)境影響評價可分為規(guī)劃的環(huán)境影響評價和建設項目的環(huán)境影響評價。規(guī)劃的環(huán)境影響評價著眼于環(huán)境問題的全局性和根本性，從特定規(guī)劃區(qū)域環(huán)境保護和生態(tài)建設的整體角度出發(fā)，同時結合國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，考慮多個建設項目混合影響、交叉影響、累積影響等各方面的因素，解決規(guī)劃層次上與環(huán)境有關的問題。建設項目環(huán)境影響評價是針對于單個項目對環(huán)境的影響，主要解決單個項目的環(huán)境污染問題，是對具體項目的認可或否認，不能改變區(qū)域戰(zhàn)略以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃環(huán)境影響評價具有宏觀性、前瞻性、協(xié)調(diào)統(tǒng)一性、指導性等特點，其要求以可持續(xù)發(fā)展為核心，從全局角度對規(guī)劃的選址、布局、配套設施、環(huán)境容量、環(huán)保措施等方面進行分析。就水污染的預防問題，其要求項目考慮不僅涉及單一直接影響，還要求涉及到累積影響和間接影響，從而從宏觀的角度提出預防對策。同時，規(guī)劃環(huán)境影響評價以其特點必然要求各個部門之間的協(xié)調(diào)合作，從而達到最終目的。建設項目環(huán)境影響評價對單個企業(yè)水污染項目環(huán)境問題的解決起著舉足輕重的作用，而規(guī)劃環(huán)境影響評價則可以從全局性對其進行指導。

二、農(nóng)村水污染現(xiàn)狀及其成因分析

（一）我國農(nóng)村水污染普遍現(xiàn)狀根據(jù)2012年全國環(huán)境統(tǒng)計公報，全國廢水排放總量684.8億噸。其中，工業(yè)廢水排放量221.6億噸，占廢水排放總量的32.3%；城鎮(zhèn)生活污水排放量462.7億噸，占廢水排放總量的67.6%；集中式污染治理設施（不含污水處理廠）廢水排放量0.5億噸，占廢水排放總量的0.1%。化學需氧量排放總量2423.7萬噸。城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉化為城鎮(zhèn)人口的過程。反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個重要指標為城鎮(zhèn)化率，即一個地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總人口的比例。城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國工業(yè)化進程中必然經(jīng)歷的歷史階段。近年來，我國農(nóng)村工業(yè)化進程和城市化進程加快。根據(jù)2012中國環(huán)境狀況公報，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進，農(nóng)村環(huán)境形勢嚴峻。突出表現(xiàn)為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴重。全國798個村莊的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點監(jiān)測結果表明，試點村莊空氣質(zhì)量總體較好，農(nóng)村飲用水源和地表水受到不同程度污染，農(nóng)村環(huán)境保護形勢依然嚴峻。總的來說，農(nóng)村水污染大致可以分為三類：因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的水污染、農(nóng)村生活造成的水污染以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的水污染。

（二）蘇南盛澤鎮(zhèn)水污染現(xiàn)狀及其成因分析盛澤鎮(zhèn)位于江蘇省蘇州市吳江區(qū)，是我國重要的絲綢紡織品生產(chǎn)基地和產(chǎn)品集散地。2012年，盛澤鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值達到302.5億元，增長11.15%；完成公共財政預算收入23.13億元，增長15.36%；完成全社會固定資產(chǎn)投資115億元，增長20.02%。同時其經(jīng)濟總量和經(jīng)濟競賽成績繼續(xù)位居全區(qū)前列。可以說，盛澤鎮(zhèn)走在我國城鎮(zhèn)化進程的前列，是我國城鎮(zhèn)化的代表地區(qū)。

1、盛澤鎮(zhèn)目前水污染現(xiàn)狀《中華人民共和國地表水環(huán)境質(zhì)量標準》根據(jù)地表水水域環(huán)境功能和保護目標，按功能高低依次將地表水劃分為五類。根據(jù)2012年度蘇州市吳江區(qū)環(huán)保局工作總結，目前盛澤鎮(zhèn)外圍的斷面水質(zhì)在通過建立區(qū)域環(huán)保協(xié)作機制，聯(lián)合打擊環(huán)境違法行為的努力之下，才基本穩(wěn)定在四類水的標準中。從個案來說，吳江區(qū)人民法院近幾年共受理有關環(huán)境侵權案件73起。同時吳江區(qū)環(huán)保局2012年共實施行政處罰59件，曝光17家單位，對3名嚴重環(huán)境違法者進行行政拘留。由此可見，盛澤鎮(zhèn)水污染問題已十分嚴峻。

2、盛澤鎮(zhèn)水污染成因分析蘇南地區(qū)是長江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)密集區(qū)，工業(yè)化帶動下的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，非農(nóng)業(yè)人口比重迅速增加大，隱性城市化人口急劇增多。然而由于盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進程開始的時間較早，在鎮(zhèn)區(qū)用地規(guī)劃、環(huán)保設施配備方面都存在一定的問題，導致其在城鎮(zhèn)化過程中大量水污染的現(xiàn)象發(fā)生，給當?shù)丨h(huán)保部門的工作帶來了極大的挑戰(zhàn)，給當?shù)鼐用竦纳钤斐闪藰O大惡劣的影響。

（1）環(huán)保基礎設施落后在盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量出現(xiàn)。然而，由于當時配套的環(huán)保基礎設施缺失，導致大量企業(yè)廢水直接排放至河流。同時基于盛澤鎮(zhèn)主營方向為輕紡工業(yè)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中包含大量印染企業(yè)。印染企業(yè)排放的廢水中含有大量有毒有色物質(zhì)，對于水質(zhì)的影響非常之大。

（2）用地規(guī)劃不合理從地理學角度來看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村地區(qū)轉變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的過程。在這個過程中，不僅涉及到農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃的問題，還涉及到城鄉(xiāng)之間融合的問題。傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃基于城市化與增長極理論，重鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、輕鎮(zhèn)域規(guī)劃、忽視城鄉(xiāng)融合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設立之初，盛澤鎮(zhèn)并沒有進行很好的企業(yè)分布規(guī)劃，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在鎮(zhèn)內(nèi)、鄉(xiāng)村以及鎮(zhèn)鄉(xiāng)結合處。在盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的推進過程中，大量的鄉(xiāng)村以及鎮(zhèn)鄉(xiāng)結合處被劃入鎮(zhèn)區(qū)范圍，導致目前鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各個區(qū)域都分布有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。其在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣、噪音等對周圍的居民生活產(chǎn)生了極大的影響。

（3）人口集聚、環(huán)境容量變低環(huán)境具有自凈能力，自凈能力是指水環(huán)境維護自身平衡的一種自然趨向，是水環(huán)境自我保護的一種特殊功能。當然這種能力是有一定的限度的，這個限度就稱之為環(huán)境容量。盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的過程中，大量外地農(nóng)村人口涌入，工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設用地大量增加，導致環(huán)境容量急劇下降。外來人口的增加在一定程度上推進了城鎮(zhèn)化的進程，但又導致人口密度的急劇增長以及大量生活污水的產(chǎn)生。目前盛澤鎮(zhèn)占地面積149.5平方千米，鎮(zhèn)總人口13萬，全鎮(zhèn)外來人口超過30萬。目前盛澤污水處理廠平均每天處理20萬噸污水。

三、水污染預防工作的對策

城鎮(zhèn)化是一個漸進的過程，從而導致的環(huán)境問題具有整體性與不可分割性。因而，要從源頭上預防城鎮(zhèn)化過程中的水污染問題，就應該重視規(guī)劃環(huán)境影響評價制度。除此之外，還要輔之以其它預防措施。（

一）實施規(guī)劃環(huán)境影響評價制度規(guī)劃環(huán)境影響評價指對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評價，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，綜合考慮所擬議的規(guī)劃涉及的環(huán)境問題，預防規(guī)劃實施后對各種環(huán)境要素及其所構成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長、社會進步與環(huán)境保護的關系，為科學決策提供依據(jù)。一直以來，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間存在著一定的矛盾。當面臨抉擇時，到底是以環(huán)境保護優(yōu)先還是以經(jīng)濟發(fā)展為首，一直存在著爭論。但是筆者從日前環(huán)保法的修正案中可以看出，過去那種靠犧牲環(huán)境和過度消耗自然資源的經(jīng)濟增長方式已經(jīng)被否定，社會經(jīng)濟的發(fā)展應該與環(huán)保工作相協(xié)調(diào)。這可以說是一種進步，同時該理念也倡導可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設，為實施規(guī)劃環(huán)評制度提供了基礎。

1、規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的宏觀性與前瞻性我國目前已經(jīng)很好的實施了建設項目環(huán)境影響評價制度，而規(guī)劃環(huán)評影響評價制度較之，則是從全局對環(huán)境問題進行分析、預測和評價。規(guī)劃環(huán)評的宏觀性和前瞻性，雖然要求前期投入較大，但是其便于解決長期的、區(qū)域性的環(huán)境問題。水污染問題產(chǎn)生的原因，其中之一即源于用地規(guī)劃的不合理性。重鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、輕鎮(zhèn)域規(guī)劃、忽視城鄉(xiāng)融合以及生活區(qū)工業(yè)區(qū)的雜糅，導致水污染的產(chǎn)生。因而，在城鎮(zhèn)化的進程中，采用規(guī)劃環(huán)評制度，從前期提出預防不利影響的綜合建議。

2、規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性環(huán)保部門所提倡的長期利益、全局利益往往與一些部門重審批、輕規(guī)劃的部門利益和一些地方短平快出業(yè)績的地方利益相沖突,致使很多地區(qū)和部門不支持甚至逃避環(huán)保工作的開展。同時，我國《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等相關法律并沒有對其它部門進行具體的要求，導致環(huán)保部門在開展工作中，常常遇到很多阻礙。例如《環(huán)境保護法》作為我國環(huán)境保護方面效力最高的法律，僅在其第七條中規(guī)定了土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門對資源的保護有監(jiān)督管理的職責。然而，筆者認為，監(jiān)督管理的過程是伴隨著水污染的產(chǎn)生、治理這一系列的環(huán)節(jié)，并且著重于水污染的治理這一環(huán)節(jié)。規(guī)劃環(huán)評有利于在規(guī)劃的早期使各個部門參與其中，從而將相關部門聯(lián)系起來，有利于協(xié)調(diào)各部門之間的利益沖突。

3、規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的指導性我國環(huán)保法中規(guī)定了建設項目環(huán)評制度，要求采用“三同時”制度，即在主體項目實施的過程中，需要同時進行環(huán)境影響評價，對防治污染的設備設施進行設計、施工，并與主體項目一起投產(chǎn)使用。但是，建設項目環(huán)評針對的是單個項目對環(huán)境的影響，主要解決單個項目的環(huán)境污染問題。對于城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)的大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及隨之產(chǎn)生的環(huán)境污染來說，單單啟動建設項目環(huán)評制度是遠遠不夠的。規(guī)劃環(huán)評制度具有全局性和宏觀性，對于建設項目環(huán)評具有指導作用。城市的規(guī)劃，不僅僅涉及城市物質(zhì)形態(tài)部分設計，其還涉及經(jīng)濟、社會、土地利用布局等方方面面，同時兼顧著保護環(huán)境的職責。從日前環(huán)保法的修正案中，也不難看出，立法者已經(jīng)意識到了規(guī)劃環(huán)評的意義。蘇南盛澤鎮(zhèn)正是由于其城鎮(zhèn)化開始之初，并沒有進行規(guī)劃環(huán)評，導致其用地不合理、環(huán)境容量低等嚴重后果。而對于當?shù)丨h(huán)保部門來說，在此基礎上進行水污染的治理工作則面臨了極大的挑戰(zhàn)。該現(xiàn)象并不是盛澤鎮(zhèn)一個地區(qū)所獨有的，而具有普遍性。這同時也是我國對于環(huán)境保護的立法宗旨是以預防為主的原因。因此，筆者認為，在所有即將進行城鎮(zhèn)化、或者正在進行城鎮(zhèn)化以及城鎮(zhèn)改造過程中，實施規(guī)劃環(huán)評制度，不僅可以避免像盛澤鎮(zhèn)這樣類似的情況發(fā)生，也能尋求經(jīng)濟發(fā)展部門與環(huán)境保護部門之間利益的結合點和平衡點。

（二）輔助措施實施規(guī)劃環(huán)評制度固然是預防水污染的首要選擇，但同時還要配之以輔助的措施。由于我國長期存在的較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)二元結構的制約，農(nóng)民的各種社會利益在分配過程中常常被忽視。而隨著城鎮(zhèn)化的進程，大量工業(yè)廢水、生活污水隨之產(chǎn)生。然而如果由于資金的短缺以及技術的落后等原因?qū)е颅h(huán)保基礎設施與城鎮(zhèn)化的進程的步伐脫軌，那么將會導致十分嚴重的后果。因此，筆者認為應該加大資金與技術的投入。對于資金部分，筆者認為，政府應該將配置環(huán)保基礎設施所需資金納入財政支出的范圍。同時，筆者認為社會應該建立環(huán)保基金會，調(diào)動起社會中間層的力量來解決部分資金的來源問題。對于技術部分，筆者認為推動企業(yè)技術革新是一個很好的方法。政府應該拿出一部分資金作為推進技術改革的專用資金，引進先進技術人員和先進設備。同時，政府應該加強法制宣傳和正面引導，建立環(huán)境維權機構及網(wǎng)站，提供相應服務及咨詢，努力營造農(nóng)村基層民主法制建設的良好氛圍。其次，加強法治宣傳，尤其是環(huán)境保護的相關法律法規(guī)及政策。不斷提高村民自身維權意識，鼓勵其積極參與到農(nóng)村環(huán)境整治的隊伍中。此外，在縣級以下的地區(qū)，可能因為經(jīng)濟等多方面因素，政府內(nèi)都不設有環(huán)保部門只設有環(huán)保科室。在城鎮(zhèn)化進程逐漸向全國蔓延這樣的大背景下，顯然環(huán)保科室的配置已經(jīng)不能滿足農(nóng)村日益嚴峻的水污染問題，只有盡快促進政府部門機構改革，設立專門的環(huán)保部門甚至環(huán)保局，才能從根本上遵循預防為主的原則。

作者：徐沅鈐曾玉珊單位：南京農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院