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摘要:公共政策執行監督是政策執行過程中重要的一個環節，對于有效解決政策問題、達成政策目標具有重大意義。因此，需充分了解公共政策執行監督的必要性、困境及解決對策，深刻地認識到公共政策執行監督的重要性。

關鍵詞:公共政策執行;執行監督;困境與對策

公共政策過程是一個極其復雜和動態的過程，主要包括政策方案的制定、執行、監控與評估等若干邏輯階段。其中，公共政策的執行是政策過程的重要環節，是將理想的政策方案轉化為現實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。但是，在實際的公共政策執行過程中，由于政策執行主體“經濟人”的屬性及外部執行條件和環境等制約因素的影響，公共政策實施效果往往達不到預期的目標。因此加強對公共政策執行監督對克服政策執行主體“經濟人”屬性的影響、順利達成公共政策目標、促進政策利益最大化等具有重要意義。

一、公共政策執行監督的必要性

(一)克服政策執行主體自身的缺陷

公共政策執行主體主要是指負責組織落實公共政策的組織或人員，是公共政策順利達成目標、解決公共問題重要推動者。然而“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益相關”政策執行者也會追求自身利益的最大化進而影響政策的有效執行。當各主體出現利益沖突時，政策執行者就會通過各種手段來維護或擴大自身的利益，從而導致政策執行出現偏差。同時，由于政策執行者各方面的能力存在一定的局限性，而政策執行是一個極其復雜的過程，則必然不可能面面俱到。因此，在政策執行過程中，有必要時時對其進行監督，保證其按正確的方向進行，順利的實現政策目標，實現公共利益的最大化。

(二)有利于促進公共政策有效執行

公共政策執行是一項目標性很強的實施性活動，整個實施過程都是目標導向的。但是，在實際的實踐過程中，由于各方面因素的影響，導致本來良好的政策方案在執行過程中變形、走樣，難以順利的實現既定的政策目標。公共政策執行監督的主要任務就是幫助政策執行者在公共政策執行中克服自身的缺陷、及時應對政策環境的變化以及協調政策制定者與執行者之間的利益沖突、發現政策執行中的漏洞和偏差、迅速采取各種措施進行補救，使公共政策執行按照既定的目標所確立的標準順利實施，以順利的解決政策問題、實現政策目標。

(三)保障社會穩定，促進社會民主

公共政策的本質是對社會資源的權威性分配，執行過程中出現走樣、變形必然會導致社會資源分配的不公平，影響、甚至損害某一部分政策對象的利益，從而可能導致社會的動蕩不安。隨著我國社會經濟的不斷發展，公民文化素質的不斷提高，公民的民主權利意識不斷增強，要求參與政治生活的呼聲越來越高。因此，加強公共政策執行監督一方面可以滿足公民參與政治生活的要求，避免公共政策執行損害既得利益群體的利益，減少社會矛盾和沖突。另一方面，可以使政府和社會公眾保持良好的合作與互動關系，督促政策執行機關及人員按照法律法規的規定正確地執行公共政策。同時也可督促他們奉公守法、勤政愛民，增強政府的公信力、樹立良好的政府形象。

二、公共政策執行監督的現實困境

(一)相關法律法規存在缺位

健全和完善的法律法規是保證公共政策執行監督效能有效發揮的前提和基礎。隨著社會主義市場經濟的發展、社會主義法制社會的推進以及依法治國目標的確立，我國已頒布了許多旨在保障公共政策執行監督的法律法規。例如:《行政監察法》、《行政訴訟法》等等。這些法律在一定程度上為公共政策執行監督提供了一定的標準和程序，使我國公共政策執行監督有法可依。但是這些法律僅僅只是規定了公共政策執行監督的根本原則，缺乏具體實施細則，同時對監督主體的權限范圍、監督程序、方式及方法也沒有作明確的規定，這樣就導致了具體的政策執行監督活動無章可循、缺乏可操作性。

(二)監督主體缺乏相應的獨立性和權威性

公共政策執行監督是監督權對執行權的制約和約束，監督主體的地位和權能在很大程度上影響著監督的效果。我國實行的是雙重領導體制，監察機關一方面要收到上級業務部門的領導或指導，一方面還要受到同級黨委、政府的領導。實際上，在雙重領導體制下，上級業務部門沒有人、財、物的實權，監察機關的人員編制、人事任免、財政資金等基本上是受控于同級政府。這樣，監督主體與監督客體不僅沒有處于平等的地位，還形成了監督主體受制于監督客體的附屬關系，因此就大大的削弱了監督主體的權威性，弱化了監督機構的職能。

(三)行政問責制尚不健全

法國政治學家孟德斯雞說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直遇有界限的地方才停止”。［2］如果不對這種權力進行監督、不對失職人員進行責任的追究，那么就不能起到制約權力的效果。我國現行的行政問責制在一定程度上對行政權力起到了制約作用，但但也存在著許多問題。首先是監督主體不明。對于應該向誰問責、誰應該承擔責任、如何承擔責任、是直接的還是間接的都不是很清楚，很難具體地界定責任。其次是制度不健全。從我國現行的關于行政問責制的相關制度來看，目前關于公共政策執行監督問責方面的規定明顯不足。最后是責任追究不到位。在公共政策執行監督的問責中，一些執行機構出于對自身利益和形象的考慮，對應當負有責任的政策執行者進行包庇，只是形式上進行追責。這樣的問責制只會形成一種形式主義，起不到真正的威懾和懲治作用。

三、公共政策執行監督困境的解決對策

(一)建立健全相應的法律法規體系

制定公共政策執行監督法律法規，從法律上具體規范和明確各監督主體間的職責、權力與責任，監督的范圍、程序、方式及方法，監督主體間以及監督主體與公共政策執行客體之間的權利義務關系，形成全方位、多層次的公共政策執行監督網絡。同時，建立健全法律法規體系應基于立法、守法、執法的基礎上。在立法方面，通過相應的法律法規來約束公共政策執行主體的行為，明確其職責與權限范圍，促使其依法執行。在守法方面，應加強宣傳教育，使公共政策執行主體的守法意識得到加強。在執法方面，要在法律法規的權力范圍內嚴格執行，對于那些知法違法的執行主體，按照相應的法律條款予以懲罰。

(二)強化監督主體的獨立性和權威性

孟德斯鳩曾經說過:“要防止權力濫用，就必須以權力來制約權力”。在雙重領導體制下，專門監督機構在很大程度上附于同級政府，缺乏相對獨立的監督權，甚至出現不敢監督的情況，難以有效的實行監督。因此，必須及時的采取有效的措施來改進領導體制，從制度上確保監督機構的獨立性和增強其監督的權威性。同時給予專門監督機構獨立的人事任免權以及財政預算。這樣才能保障使其在履行監督職能時不受同級政府的干預，真正實現有效的監督。

(三)加強政策執行的責任追究在授予

公共政策執行主體公共權力的同時，必須充分地明確其職責范圍，設定“以責任制約權力”的制約機制，加強對公共政策執行主體的責任追究，要確保政策執行主體職、權、責相一致。對公共政策執行主體的責任追究，必須通格落實責任追究，切實做到有權必有責，對違法的政策執行主體實施責任追蹤，做到有責必追究，追究必落實，落實必到位。這樣才能使公共政策執行主體在具體執行過程中不敢亂來，切實提高執行效果。

參考文獻:

［1］《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1977年版第82頁

［2］孟德斯鳩．論法的精神(上冊)［M］．北京:商務印書館，1982:154

作者：尹曄華單位:西南大學政治與公共管理學院