協同管理模式鐵路安全論文
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1京津冀鐵路安全管理現狀
1．1京津冀鐵路安全管理法制建設現狀
目前京津冀三地共同遵守的鐵路安全管理相關法規為國家法律、法規和部門規章。自2014年1月1日起，我國新的《鐵路安全管理條例》開始施行，對鐵路行業的建設質量安全、專用設備質量安全、鐵路線路安全、鐵路運營安全等四個方面進行了規定，同時配套的《鐵路機車車輛設計制造維修進口許可辦法》、《鐵路運輸基礎設備生產企業審批辦法》、《鐵路機車車輛駕駛人員資格許可辦法》和《違反〈鐵路安全管理條例〉行政處罰實施辦法》等四個配套部門規章同步施行，與《中國鐵路法》、《安全生產法》共同組成了我國的鐵路安全管理法制體系。這樣的法律體系是覆蓋全國的，當然也覆蓋京津冀全域。2014年12月1日生效的《河北省鐵路安全管理規定》，代表了河北省在鐵路安全管理方面的省內要求，除對國務院《鐵路安全管理條例》中的25條內容進行細化外，還根據鐵路發展與河北省實際情況，在橫向上強調了公安、國土資源、城鄉建設等10個政府部門的聯防管理職責，在縱向上建立了省、市、縣、鄉、村逐級護路聯防管理機制，同時對相關技術標準、權責劃分做出了規定。北京、天津在鐵路安全管理方面，主要依據國家層面的法律、法規和部門規章，而代表天津市鐵路安全管理專門法規只有2004年修訂的《天津市鐵路道口安全管理辦法》，對鐵道口安全的管理。北京市的鐵路安全專門法規則只有1998年的《北京市維護鐵路道通安全暫行辦法》。從法制建設方面，河北的鐵路安全管理法規相對完善，而北京、天津則相對弱化。
1．2京津冀鐵路安全管理機構現狀
鐵路管理機構的職能之一便是鐵路安全監管，機構的設置直接關系鐵路安全管理的效能。在我國將鐵路分為國家鐵路和地方鐵路，之后還有合資鐵路和企業專用線。國家鐵路在2013年大部制改革之前由政企合一的鐵道部管理;大部制改革之后，產生了中國鐵路總公司和國家鐵路局兩個機構分別負責鐵路管理的企業職能和政府職能。地方鐵路主要是本省或者幾個省地方財政出資建立的鐵路，在管理方式上在之前主要由政企合一的地方鐵路管理局來負責，在后來的發展中不少地方鐵路管理局轉型將政府職能和企業職能剝離。合資鐵路則主要由各個路局代管，企業專用線則由各個企業自行管理，地方政府監管。目前河北省的地方鐵路的政府管理職能主要集中在河北省鐵路管理局，同時河北省發改委下轄的鐵路建設管理辦公室和河北省安全生產管理局監管二處下轄的河北省鐵路道口安全管理委員會辦公室分別對河北省地方鐵路的規劃與安全行使一定的監管職能，因此總的來說河北省地方鐵路的管理特征是政企分離、多頭管理。天津市的地方鐵路的規劃、貨物運輸、施工建設主要由天津市鐵路集團有限公司負責，該公司是由天津市地方鐵路管理局轉型而來。在政府管理方面，天津市交通運輸和港口管理局的軌道交通管理處主要負責地鐵、輕軌的管理，而對天津市地方鐵路的管理卻很少涉及，體現出一定的政府管理職能缺失。北京市基本沒有地方鐵路，而主要有企業專用線，在管理上既無類似于天津鐵路集團的投資建設主體，也沒有類似于河北省鐵路管理局的政府管理部門，是一種雙重缺失的特征。
2發達國家的鐵路安全管理經驗
2．1美國鐵路安全管理經驗
美國的鐵路發展過程中十分重視通過法律來規范和引導鐵路行業的健康發展，概括而言，美國的鐵路安全管理是以“雙層”法律規制為特征。美國的鐵路安全法律體系，由美國國會頒布的國家層面法律和交通運輸部及所屬機構頒布的行業層面的規章和規則組成。美國的鐵路安全管理立法主要管理:鐵路安全、鐵路風險、鐵路設備安全、危險貨物運輸安全、鐵路事故應急處理、鐵路事故調查處理、人員安全、道口安全和其他。我國的鐵路安全管理法規體系及京津冀三地的鐵路安全管理規定，基本涵蓋了美國鐵路安全管理立法中的絕大部分內容，但是對于安全風險的管理卻沒有明顯的涉及
2．2日本的鐵路安全管理經驗
日本鐵路安全管理機構有兩類:國家行政主管部門和企業內部的安全管理部門。按照企業守法、政府執法監察來實行鐵路安全管理。在日本，國家行政主管部門主要有負責鐵路運輸企業的安全體制評價及監督的大臣官房、負責安全分析的綜合政策局、負責事故原因分析和設備監督管理的鐵道局、地方運輸局和負責事故調查的運輸安全委員會。日本的鐵路運輸企業的安全管理有兩個部分:主管安全工作的主管和安全推進委員會。日本的鐵路安全管理實現了政府監督與企業管理的對接，政府不僅可以對企業的安全制度的制定和實施以及安全主管的任免進行管理，同時還會對企業的現場派駐人員進行現場的安全監督。政府安全監督和企業安全管理相統一配合的制度值得借鑒。
2．3歐盟的鐵路安全管理經驗
歐盟的共同運輸政策旨在消除各種限制，協調各國的運輸。歐盟的《鐵路安全指令》為歐盟各國的鐵路統一及安全管理奠定了基礎，形成了法律層次和組織層次的管理模式。鐵路安全的法律層面主要以《鐵路安全指令》為主，在歐盟成員國之間約定了共同的安全目標、安全方法、安全指標和安全體系。并且實行了安全認證制度———分別對鐵路基礎設施企業和鐵路運輸企業頒發安全認證證書。安全證書的認證包含了成員國自身對企業的認證和他國對本國企業的認證。在組織層面，歐盟形成了以歐洲鐵路機構為核心的包含眾多其他機構的組織:歐盟頒布《鐵路安全指令》指導歐盟各國;歐洲鐵路機構安全工作組指導安全指令的貫徹執行，并且頒布配套指南和指導性文件;各個成員國頒布本國安全管理法律法規，引入《鐵路安全指令》的核心內容;安全監管當局和事故調查機構各自履行安全管理框架內職責;獨立的安全評估機構提供提供獨立、專業的安全評估和審核;行業協會則引領歐洲鐵路行業健康安全發展。歐盟的統一法規和完善組織值得借鑒。
3．1構建職能集中且協調配合的京津冀鐵路一體化組織機構
鐵路安全一體化是為鐵路一體化服務的，因此首先要理順京津冀鐵路一體化的組織機構。按照大部制改革中政企分離的要求，將北京、天津、河北三省市的地方鐵路(包括合資鐵路和企業專用線)的政府職能和企業職能明確、剝離，并按照中央政府關于政府職能轉移、下放、整合、加強的要求對政府職能部分進行集中，明確管理主體、提高規制效率。基于1．2中分析的三省市的管理機構現狀，提出以下建議:一是，建議河北省合并相應機構及職能。在職能的優化整合方面，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出了解決職責交叉、分散問題三條基本原則:同一件事由一個部門負責;整合業務相同或相近機構;整合建立統一規范的公共資源交易平臺、信用信息平臺，推動資源共享、提高效能。按照中央政府的要求及提升政府規制效率的需要，將河北省發展與改革委員會下轄的鐵路建設管理辦公室和河北省安全生產管理局監管二處下轄的河北省鐵路道口安全管理委員會辦公室合并于河北省鐵路管理局統一管理，將河北省鐵路管理局作為代表河北省鐵路政府管理的主責部門。二是，建議京津設立對應機構及職能。天津市交通運輸委員會和北京市交通運輸委員會下設與河北省鐵路管理局級別對等、職能相似的管理機構，可分別叫天津市鐵路管理局和北京市鐵路管理局。至于企業職能，天津市無需新增，北京市則按需求自由設定。可在有建設需求時，成立地方鐵路投資公司。三是，建議構建協調京津冀地方鐵路與國家鐵路的政府管理機構。大部制改革之后，鐵道部政企分離，政府職能部分主要由國家鐵路局負責，北京、天津、河北三個區域的國家鐵路由鐵路總公司下設的北京鐵路局負責企業運營管理，對應的政府職能由安全監察司下設的北京鐵路督察處負責管理。那么企業層面則以北京鐵路局為主，以各個地方鐵路、企業為輔。
3．2建立評價與監督并重的京津冀鐵路安全一體化法規體系
不論是美國、日本還是歐盟的鐵路改革與安全管理，都是以立法作為基礎，通過立法來保障安全管理的強制性實施。在我國的現行體制中，各個省份和直轄市的人民代表大會擁有制定地方性法規的權力。京津冀三個省市以生效的《鐵路安全管理條例》為基本范本，結合三個省市的地方鐵路的特點，制定涉及三個省市的地方鐵路條例。在實施上，歐盟的鐵路安全指令可以在各個國家順利實施，那么中國的三個省市形成統一的地方鐵路條例也并非不可操作。有了統一的安全管理條例，就可以為京津冀安全一體化奠定法律基礎。國家鐵路主要由國家鐵路局來派駐監管。而地方鐵路則依靠各省市鐵路管理局來監管。通過借鑒美國強化風險管理、日本全面深度監管、歐盟同一法律基礎等特征，在三省市立法上，建議對地方鐵路的管理強化以下幾個方面的規定:一是，鐵路運輸企業必須制定《安全生產制度》并設置專門安全管理機構，安全管理機構的主管應由企業副總經理級人員擔任，鐵路運輸企業的《安全生產制度》須報各省市鐵路管理局審查并備案，安全主管人選須報鐵路管理局備案，但鐵路管理局對企業安全主管的人選沒有干涉的權利。二是，鐵路運輸企業必須向注冊地鐵路管理局提交《企業鐵路運輸年度安全風險報告》，鐵路管理局每年必須結合企業安全風險報告及現場檢查情況，對鐵路企業的風險進行測評，并提出整改意見。三是，鐵路管理局必須定期和不定期對管轄地企業現場進行監察，對現場的設施、人員、車輛等情況進行監察。四是，事故處理以事故發生地的鐵路管理局為主，以運輸企業注冊地的鐵路管理局為輔。
3．3京津冀鐵路安全協同管理模式
總結京津冀鐵路安全管理一體化，以評價與監管并重的一體化法規為基礎，以職能集中、協調配合的組織機構為實現形式，通過通過風險評價、制度建設監督、現場督察和事故的調查處理，從京津冀鐵路一體化安全管理的事前、事中和事后三個維度進行監管，形成了閉環的京津冀安全管理一體化政府管理新模式，
4京津冀鐵路安全協同管理模式評價模糊綜合評價法
根據模糊數學的隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價，即用模糊數學對受到多種因素制約的事物或對象做出一個總體的評價。它具有結果清晰、系統性強的特點，能較好地解決模糊的、難以量化的問題，適合各種非確定性問題的解決。確定評價指標鐵路安全政府管理新模式需要實現以下幾個目標:一是，社會公平。政府的安全管理模式，本質上是一種政府對企業的規制。安全管理模式能否對所有企業一視同仁，能否對不同地區的企業一視同仁，是一個很重要的目標。二是，規制效率。安全管理固然重要，但是過于繁雜的程序與規章約束反而限制了鐵路行業的發展，因此能否保證規制效率是新模式的又一個重要指標。三是，安全提升。安全管理模式必須能夠切實的使鐵路的安全得到切實的提升，因此安全提升是最根本的目標。四是，還需要考慮實施難度的問題，能夠順利實施是方案可行的最基本目標。
5結論
論文在分析京津冀鐵路安全管理現狀的基礎上，借鑒美國、日本、歐盟的鐵路安全管理經驗，構建職能集中且協調配合的京津冀鐵路一體化組織機構，建立評價與監督并重的京津冀鐵路安全一體化法規體系，強化了風險管理，突出了跨省市合作，用模糊層次分析法評價結論為好，可為決策部門提供有益決策支持和依據。
作者：段曉晨王兆雨孫有才張京波單位：石家莊鐵道大學河北省鐵路管理局，
