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摘要：舉借地方公債是世界各國地方政府籌集建設(shè)資金、增強(qiáng)財(cái)政能力的普遍做法。本文從分析我國發(fā)行地方公債的必要性和可行性入手，借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我國國情，全面設(shè)計(jì)了我國地方公債制度，并提出建立地方公債的監(jiān)督管理機(jī)制以及注重地方公債與國債在發(fā)行和使用上的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：地方公債；制度設(shè)計(jì)；監(jiān)控機(jī)制

地方公債作為政府公債體系的重要組成部分，是地方政府在經(jīng)常性財(cái)政資金不足的情況下，為了滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和地方社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展，按照法律規(guī)定向社會(huì)發(fā)行的債券。發(fā)行地方公債在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，也有較長(zhǎng)的歷史。目前這些國家的地方公債均在比較規(guī)范的基礎(chǔ)上運(yùn)作，已經(jīng)成為地方政府融資的重要來源和資本市場(chǎng)的有機(jī)組成部分。長(zhǎng)期以來，我國一直嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和舉債，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資本市場(chǎng)的建立，以及分稅制財(cái)政體制改革的不斷深化，適時(shí)修改預(yù)算法，從而允許地方政府在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上發(fā)債，已經(jīng)成為一個(gè)必然趨勢(shì)。

一、發(fā)行地方公債是世界各國地方政府的普遍做法

由于政治、經(jīng)濟(jì)及歷史上的原因，一國中央政府與地方政府所負(fù)擔(dān)的責(zé)任及范圍是有所不同的。通常中央政府主要提供以國家為整體利益的公共服務(wù)，而地方政府則在服從國家利益的前提下，主要提供以本地區(qū)為主體利益的公共服務(wù)，如地方性基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健、城鎮(zhèn)公用事業(yè)建設(shè)等。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多與地方居民直接相關(guān)的社會(huì)公益事業(yè)在不斷地?cái)U(kuò)展，地方政府支出的規(guī)模也隨之?dāng)U大。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設(shè)資金，以緩解地方資金供需矛盾的一種有效方式。

目前，許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的地方政府都不同程度地運(yùn)用發(fā)行地方債券來增強(qiáng)地方籌措資金的能力。比如，日本地方自治法第230條中就規(guī)定：一般地方公共團(tuán)體，可以在法律規(guī)定的場(chǎng)合，按預(yù)算所規(guī)定的數(shù)額借入地方債。在美國，除了聯(lián)邦政府可發(fā)行債券外，州和州以下地方政府也可以發(fā)行債券，但規(guī)定地方政府發(fā)行債券籌得的款項(xiàng)一般只能用于基本建設(shè)。根據(jù)世界銀行提供的《1998年世界發(fā)展報(bào)告》中對(duì)18個(gè)發(fā)展中國家和地區(qū)的抽樣調(diào)查情況來看，南斯拉夫、岡比亞、墨西哥、阿根廷、肯尼亞等國的州（省）級(jí)政府也都具有較強(qiáng)的自我籌資能力，舉借地方公債已成為這些發(fā)展中國家地方政府籌措資金的一種重要方式。在通常情況下，只要能夠保持宏觀經(jīng)濟(jì)及財(cái)政的平衡，地方政府用舉債方式籌集某些地方基本建設(shè)資金是合適的，它既可以增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)及公用事業(yè)的發(fā)展，又可以減少地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政撥款的需求。

二、我國發(fā)行地方公債的必要性與可行性分析

我國現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算要按收支平衡的原則編制，不列赤字，也不得發(fā)行地方政府債券。這給地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行帶來了許多矛盾和束縛。實(shí)際上，在我國逐步推行地方政府公債制度，不僅是必要的，也是可行的。

（一）發(fā)行地方公債是完善我國分稅制財(cái)政體制的客觀要求

分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通行的處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本形式。按照分稅制財(cái)政體制的基本要求，地方各級(jí)預(yù)算經(jīng)常性收入由本級(jí)稅收、服務(wù)性收費(fèi)和中央（上級(jí)）補(bǔ)助組成，以上收入不能滿足需要時(shí)，允許地方發(fā)行公債，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)支出。可見，舉債權(quán)是分稅制賦予各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。

我國目前已初步建立起分稅制財(cái)政體制，但地方政府征稅權(quán)限和范圍相對(duì)狹小，課稅能力和潛力有限，現(xiàn)有收入根本無法滿足政府支出需要。因此，通過舉債籌集必要的建設(shè)資金，是地方政府自主理財(cái)?shù)目陀^需要。今后在徹底劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的完整的財(cái)政權(quán)利，當(dāng)屬財(cái)政體制改革深化的重要步驟。

（二）發(fā)行地方公債是防范政府債務(wù)危機(jī)的必然選擇

我國地方政府目前雖然實(shí)行的是“以收定支”的平衡預(yù)算，但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政體制改革尚不完善，地方財(cái)政隱性赤字普遍存在。地方政府為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)資金，普遍采取“多元化融資、多頭借款”的政策。結(jié)果幾乎所有政府部門及其所屬企事業(yè)單位，都可以政府名義籌集資金。其中相當(dāng)一部分地方自覺不自覺地采取變相發(fā)債的形式。由于缺乏規(guī)范管理，債務(wù)危機(jī)潛在因素日益嚴(yán)重。與其讓這部分無法控制的“制度外收入”膨脹，不如建立統(tǒng)一規(guī)范的地方公債制度，以取代目前各種非法的融資渠道，從而有效地防范債務(wù)危機(jī)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）我國豐富的應(yīng)債來源是地方公債發(fā)行的重要基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國城鄉(xiāng)居民的收入水平有了較大幅度的提高，2003年居民儲(chǔ)蓄存款余額已突破10萬億元，手持現(xiàn)金1000多億元，銀行信貸存差也達(dá)3萬多億元。這些分散、大量的閑置資金是發(fā)行地方公債的前提和基礎(chǔ)。而且，由于地方公債建設(shè)項(xiàng)目往往與居民切身利益相關(guān)，它的發(fā)行和推銷更能得到當(dāng)?shù)貑挝缓途用竦捻憫?yīng)與支持。因此，在資信度上居于國債與企業(yè)債券之間的地方公債，將成為地方機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者青睞的投資品種和融資工具。

（四）我國證券市場(chǎng)及監(jiān)管體制的日益完善為發(fā)行地方公債提供了可靠保障

1990年代以來，我國證券市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，有價(jià)證券的品種進(jìn)一步多樣化。同時(shí)，證券市場(chǎng)的監(jiān)管和法制建設(shè)也逐步完善，國家先后頒布了《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國國庫券條例》、《中華人民共和國國債一級(jí)自營商管理辦法》、《證券法》等法律和法規(guī)，初步形成了較合理的債券監(jiān)管制度與法律體系。

改革開放20多年來的國債發(fā)行實(shí)踐，尤其是1994年以來在國債發(fā)行、流通市場(chǎng)所進(jìn)行的市場(chǎng)化改革，使我國在國債發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些對(duì)地方公債的發(fā)行有重要的指導(dǎo)意義。就公債管理而言，中央財(cái)政已有多年發(fā)行和管理公債的經(jīng)驗(yàn)，特別是東南亞國家金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國政府進(jìn)一步加強(qiáng)了國家債務(wù)管理，強(qiáng)化了財(cái)政部門統(tǒng)一管理國債的職能，這也為地方財(cái)政部門統(tǒng)一發(fā)行和管理地方公債打下了良好的基礎(chǔ)。

三、我國地方公債制度的設(shè)計(jì)

地方政府發(fā)債應(yīng)當(dāng)在規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行。首先要修改現(xiàn)行預(yù)算法，使地方政府發(fā)債具有法律依據(jù)，然后制定地方政府發(fā)債的具體辦法。在以法律形式確定地方發(fā)債權(quán)的同時(shí)，對(duì)地方公債發(fā)行的主體資格、每年發(fā)債的申請(qǐng)審查和批準(zhǔn)、發(fā)債方式、地方債的適用范圍及償債機(jī)制等建立嚴(yán)格的規(guī)定。本文借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我國實(shí)際，就以上內(nèi)容提出一些初步設(shè)想。

（一）發(fā)行主體及范圍

根據(jù)一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)的原則，地方公債的發(fā)行主體通常可以是各級(jí)地方政府，比如日本就允許都、道、府、縣以及市、町、村借入地方債。在美國，州及州以下地方政府和任何特稅區(qū)或市政機(jī)構(gòu)均允許舉借地方債。根據(jù)我國實(shí)際情況，目前地方債的發(fā)債主體應(yīng)以城市政府為主，因?yàn)樗仁≌私獬鞘械那闆r，也能使發(fā)債資金安排得更合理。但省內(nèi)連接不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的籌資，可以省政府為發(fā)債主體。同時(shí)要求發(fā)債的地方政府經(jīng)常性預(yù)算平衡，連續(xù)幾年沒有赤字，有良好的資信和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

地方公債的發(fā)行范圍，最初兩年應(yīng)主要選擇地方財(cái)力比較雄厚的東部沿海城市進(jìn)行試點(diǎn)，鑒于目前正在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，也可選擇個(gè)別西部城市進(jìn)行試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)后，再在全國推行。

（二）種類及發(fā)行額

地方公債根據(jù)其收入用途可分為公用事業(yè)債券和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券。發(fā)行公用事業(yè)債券，主要是為了彌補(bǔ)地方公用事業(yè)建設(shè)的不足。如西方國家地方政府除行使其行政職能外，主要就是擔(dān)負(fù)著維護(hù)和發(fā)展地方公用事業(yè)的職責(zé)。因此，地方公用事業(yè)發(fā)展債券主要用于地方各種公用事業(yè)或設(shè)施的建設(shè)。一般說來，這類債務(wù)收入的投資效果主要是形成一定的社會(huì)效益，而不會(huì)帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益，所以清償這類債務(wù)的資金來源主要是地方稅收和其他經(jīng)濟(jì)性財(cái)政收入。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券是特定用于一些能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的基本建設(shè)工程的債券。在一些西方國家它被稱為收入債務(wù)，即用特定的基本建設(shè)工程收益作擔(dān)保，靠收益償還本金和支付利息。這種債券是為建設(shè)某項(xiàng)特定工程而發(fā)行的，大都用于能夠創(chuàng)造盈利的基本建設(shè)工程，如鐵路、隧道、橋梁、碼頭、機(jī)場(chǎng)等工程。這類債券一般是實(shí)行專款專用，資金不能被挪用于其他工程。我國發(fā)債初期應(yīng)以后者為主。

地方公債發(fā)行額的確定，根據(jù)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，地方債務(wù)規(guī)模不能突破三個(gè)數(shù)量指標(biāo)：一是地方債務(wù)與中央債務(wù)比應(yīng)控制在25%以內(nèi)；二是地方當(dāng)年債額不能超過其財(cái)政總收入的10%；三是地方債務(wù)余額不能超過該地GDP的25%.這些指標(biāo)對(duì)每個(gè)地區(qū)（省、城市）如此，全國也如此。我國地方政府在發(fā)行公債初期應(yīng)比這些指標(biāo)保守一些，以保證地方債穩(wěn)步運(yùn)行。

（三）發(fā)行方式的選擇

根據(jù)我國情況，地方公債可以考慮采用公募與私募并舉、定價(jià)與競(jìng)價(jià)并存的發(fā)行方式。公募發(fā)行方式是向社會(huì)公開募集，不指定具體的發(fā)行對(duì)象。私募發(fā)行方式不向社會(huì)公開募集，只對(duì)一些特別的機(jī)構(gòu)發(fā)行。在我國國債發(fā)行中，絕大部分是采用公募發(fā)行。由于該方式的承購者可以是社會(huì)的各類投資人，在發(fā)行數(shù)量龐大的情況下，有利于發(fā)行任務(wù)的迅速完成。而在地方債發(fā)行中，可以增加私募發(fā)行的比例，因?yàn)榈胤絺淮伟l(fā)行量不像國債那么大，可以更多地向養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)定向發(fā)行。定價(jià)發(fā)行方式是由發(fā)行者根據(jù)市場(chǎng)情況制定債券價(jià)格和利率。在國債發(fā)行中，招標(biāo)辦法經(jīng)常使用，因?yàn)樗鎸?duì)的是全國性市場(chǎng)，有著廣泛的投資者群體。在地方債發(fā)行中，則可以視不同的債券采取不同的辦法。對(duì)于那些社會(huì)影響大的債券，可以采用招標(biāo)發(fā)行；對(duì)于那些社會(huì)影響較小的債券，可以采用定價(jià)發(fā)行。

（四）發(fā)行利率與期限的規(guī)定

目前我國基準(zhǔn)利率還未市場(chǎng)化，金融機(jī)構(gòu)存貸款利率由人民銀行直接規(guī)定。盡管如此，市場(chǎng)機(jī)制決定的利率還是存在的，如債券二級(jí)市場(chǎng)收益率，而且它與銀行存款利率聯(lián)動(dòng)。因此，地方債發(fā)行利率可參照債券二級(jí)市場(chǎng)收益率和銀行存款利率。同時(shí)，考慮到不同舉債主體的信譽(yù)，地方債的利率可以稍高于國債，但幅度應(yīng)該很小。地方債的期限應(yīng)由債務(wù)用途決定，一般為3～5年以上的中長(zhǎng)期債券，使其與項(xiàng)目的建設(shè)周期相銜接。

（五）使用與償還

地方公債收入的使用要強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)性。地方政府的主要職能是為地方提供公共產(chǎn)品，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造外部條件，因此舉債收入主要用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括城市道路、交通、煤氣、新區(qū)開發(fā)和舊城改造、上下水管網(wǎng)、大型水利工程、文化教育和醫(yī)療保健工程等。債務(wù)的償還，一是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的自身收入，二是每年從財(cái)政收入中提取一定比例資金，建立償債基金。

四、建立地方公債的監(jiān)控與管理機(jī)制

為了保證地方公債制度的穩(wěn)健運(yùn)行，至少應(yīng)做好以下三方面的工作。

（一）建立地方公債的法律保障體系

首先要制定《地方公債法》，并對(duì)現(xiàn)有的《預(yù)算法》和其他財(cái)政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修訂。在以國家法律形式確定地方政府發(fā)債權(quán)的同時(shí)，對(duì)地方公債的發(fā)債主體資格，每年的發(fā)債申請(qǐng)、審查和批準(zhǔn)，發(fā)債方式，地方債適用范圍以及償債機(jī)制建立等作出嚴(yán)格規(guī)定。

（二）建立地方債的監(jiān)督控制機(jī)制

從國外經(jīng)驗(yàn)和我國具體情況看，地方公債的發(fā)行應(yīng)受到證監(jiān)會(huì)、中央政府和地方人民代表大會(huì)的監(jiān)控。地方債作為有價(jià)證券的一種，證監(jiān)會(huì)應(yīng)對(duì)地方債的發(fā)行和交易進(jìn)行監(jiān)管；中央政府要嚴(yán)格掌握地方債的發(fā)行規(guī)模，地方政府發(fā)債必須報(bào)中央政府審批；地方人民代表大會(huì)對(duì)地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）建立地方公債的預(yù)算管理體系

為了充分反映地方公債的規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、地方居民人均債務(wù)負(fù)擔(dān)情況以及地方公債的使用和償還等情況，應(yīng)該對(duì)地方公債實(shí)行單獨(dú)預(yù)算管理。這種對(duì)地方公債進(jìn)行復(fù)式預(yù)算的管理辦法，也是其他國家管理地方公債的成功經(jīng)驗(yàn)。

五、地方公債與國債的協(xié)調(diào)

地方公債與國債是相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充的關(guān)系，但由于一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)閑置資金有限，如不從制度上明確兩者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，發(fā)債時(shí)就可能出現(xiàn)搶時(shí)間、搶市場(chǎng)、相互攀比利率等矛盾。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該堅(jiān)持以下原則：

第一，保證中央國債優(yōu)先發(fā)行原則。即每年度只有在發(fā)行國債之后方可發(fā)行地方債。強(qiáng)調(diào)在債券發(fā)行的規(guī)模、時(shí)間及發(fā)行和推銷方式等方面要保證中央國債優(yōu)先原則。時(shí)間上先國債，后地方債；規(guī)模上確保國債，兼顧地方債；發(fā)行和推銷方式上，國債可采取包括公募在內(nèi)的各種方式，發(fā)行后可適時(shí)上市流通，地方債則只允許有條件的地方政府公募發(fā)行，如規(guī)定經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、知名度高、信譽(yù)好的地方政府可公募發(fā)行，其余地方只能私募發(fā)行。

第二，給予地方公債必要的政策扶植。根據(jù)國外地方政府債券管理的經(jīng)驗(yàn)和通行做法，由于地方債相對(duì)于中央國債在資信度上有一些差距，為利于地方債的發(fā)行和推銷，一般要在債券利率及稅收政策等方面為地方債提供優(yōu)惠和照顧。如日本規(guī)定地方債收益率可略高于國債，美國則規(guī)定對(duì)地方債收益免征、減征所得稅。在我國目前情況下，應(yīng)當(dāng)規(guī)定地方債券的利率略高于國債。

第三，地方公債的資金安排，應(yīng)不影響國債的宏觀調(diào)控作用。為解決地方公債資金運(yùn)用可能部分抵消國債宏觀調(diào)控作用的矛盾，在具體安排地方公債資金投向時(shí)，應(yīng)以不影響國債宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮和國家宏觀政策的目標(biāo)為前提。由于地方政府與中央政府之間存在局部利益和整體利益的差異，而地方政府本身又很難擺脫立足地方的局限性，所以中央政府有必要對(duì)各地地方公債的發(fā)行、使用和償還等主要問題作出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，具體細(xì)則由各級(jí)地方政府制定。

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