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“稅式支出”作為一個法定概念1967年最早出現于美國，按照西方學者比較一致的觀點，稅式支出應界定為：在現行稅制結構不變的條件下，國家對于某些納稅人或其特定經濟行為，實行照顧或激勵性的區別對待，給予不同的稅收減免等優惠待遇而形成的支出或放棄的收入。它的實質是政府為實現自己的既定政策目標，加強對某些經濟行為的宏觀調控，以減少收入為代價的間接支出，屬于財政補貼性支出。其形式主要有起征點、稅收扣除、稅額減免、優惠退稅、優惠稅率、盈虧互抵、稅收抵免、稅收饒讓、稅收遞延和加速折舊等。

十一屆三中全會以來，非凡是第二步利改稅以后，隨著改革開放政策的實施，我國逐步形成了“多種稅、我層次、多環節征收”的復合稅制體系，以減免稅為主要形式的稅式支出作為稅收杠桿的重要組成部分得到廣泛運用。但由于我國現行的稅式支出治理制度是在原有計劃商品經濟體制下建立發展起來的，具有過渡性的特征，不能完全適應社會主義市場經濟的要求。集中表現為以下突出問題：

——稅式支出還沒有正式納入預算化治理，缺乏總量控制，支出效應低下。據估計，每年全國各種稅收優惠的稅收額在1000億元左右，大致相稱于全國同期工商稅收的11%-12%，有的省份高達20%左右。各項稅式支出政策過多、過濫，涉及面過多，必然降低其預期政策效應，并為騙稅、逃稅等違法違紀行為提供了可乘之機。且在微觀上，尚未能全面開展稅式支出分析與評估和有效把握優惠稅款的去向，再加上審批與治理的脫節，致使稅式支出的政策效應難以得到有效實現，許多優惠政策并未收到好的效果。

——稅式支出形式單一，范圍、結構不盡合理。一是稅收支出的形式偏重于以減免稅和優惠稅率為主的“直接援助”，而加速折舊、投資抵免等“間接援助”應用的范圍和規模不大。不利于提高稅收支出的效果。二是稅收支出范圍不夠科學。目前的稅收支出范圍主要集中在對國家經濟開發區和沿海開放地區的實施，而對中西部地區涉及的稅收支出甚少，不利于縮小東西部經濟差距。三是稅收支出的稅種結構還不夠合理。雖然涉外稅收優惠大都集中在所得稅上，但增值稅等流轉稅的稅式支出在整個稅式支出中亦居于重要地位，不利于進行稅式支出較為適宜的所得稅、財產稅等直接稅作用的發揮，也與市場經濟下間接稅應盡量保持中性的要求不符。

——大量稅式支出政策，使名義稅率過高，拉大了納稅人名義稅負和實際稅負的差距，導致了新的不公平競爭。

納入預算治理：我國稅式支出制度改革的根本出路

首先，應積極探尋較為適合我國的稅式支出分析評價制度與方法，以指導對現有稅式支出項目進行徹底的清理整頓。重點抓好增值稅、消費稅、營業稅、關稅、個人所得稅和企業所得稅等主要稅種的分析與評價工作。在此基礎上，完成對現有稅式支出項目的徹底清理整頓：對確有社會經濟效益但尚無法律依據的稅收優惠，要以立法的形式加以鞏固和完善；對雖有法律依據但缺少社會經濟效益的稅收優惠，要考慮通過修改稅收法律條款，予以取消；對既無社會經濟效益又無法律依據的稅收優惠，則需要盡快采取有利措施，果斷予以杜絕。

其次，從某一部門或某一支出項目入手，進行稅式支出成本的預測分析工作。對稅式支出成本估計方法的選擇，我們認為，收入放棄法（收入放棄法即以每一預算年度內由于本年度實施某一非凡優惠條款而減少的稅收收入額來估計稅式支出成本的方法，這種方法為大多數國家所采用）較為適合我國的治理、技術水平，因為它不需要事先考慮稅式支出項目之間的相互效應、增加會減少一項稅式支出對納稅人行為的影響，進而對稅基的影響以及預期稅式支出效果能否顯現，在短期還是長期顯現等一系列復雜而不確定的因素，只要相對簡樸的統計方法對某項稅式支出的實施成本進行事后檢驗即可。

再次，應對稅式支出項目進行分類，編制我國的稅式支出表。為與我國現行的預算支出分類一致，形成稅式支出與財政直接支出項目的對應關系，便于比較分析，稅式支出項目應按預算職能分類，在每一職能項目下再按稅類分列，稅類之下再按稅種分列，形成稅式支出預算表的三級結構。

總量控制、結構優化、效益監督：我國稅式支出制度改革需突破的三個難題

對稅式支出實行總量控制

在一定時期，決定稅式支出總量規模的主要是國家經濟實力、各項政策目標和調控方式、國家財政預算需要等。要在充分占有并參照以往相關稅收優惠制度資料的基礎上，結合當期國民經濟發展水平和財政承受能力，通過定性、定量的分析，確定全國稅式支出總水平并進行總量控制。借鑒國外經驗，稅收支出預算規模可以參照以下指標確定：

①稅式支出總額≤應收稅收收入總額利潤收入公債收入-直接支出，簡言之，即稅式支出量應以財政不出現用財政性貨幣發行來彌補赤字為限。

②稅式支出占財政總支出的規模=即實際稅式支出額÷（實際財政支出額實際稅式支出額）×100%.根據世界各國的經驗，這一指標以控制在18-25%之間為宜。

對稅式支出實行結構優化

首先，進一步優化稅式支出的方式。由于各種稅式支出方式對經濟的效應在時間、范圍、程度上不盡相同，因此，在操作上應適當根據當前的政策導向，進行稅式支出形式的優化選擇。總體上看，可減少和控制稅收豁免、優惠稅率等直接形式的使用，適當增加加速折舊、盈虧互抵等間接形式的使用，保持和完善出口退稅制度。

其次，進一步優化稅式支出的范圍。要規范稅式支出的范圍，在實際工作中必須合理分配稅收優惠的范圍及結構，解決各地區稅收優惠政策不統一的混亂現象。現階段非凡要注重運用稅式支出政策，促進社會保障體系、支援不發達地區發展和大型公益性基礎設施的建造及環境保護事業的發展。要限制照顧性的“救濟”減免，有針對性地強化激勵性的“效益”減免，以產業導向性的稅式支出取代目前普遍性的稅收優惠，充分貫徹國家的產業政策、地區政策和其他的社會經濟政策。

再次，進一步優化稅式支出的稅種結構。因為所得稅的多少直接決定了納稅人的稅后所得額的大小，一般來說，所得稅、財產稅等直接稅作為稅式支出的稅種比較適宜。隨著我國稅制改革的深入，稅種結構的優化，稅式支出的稅種結構也應相應調動：流轉稅稅式支出的范圍與規模逐步縮小，所得稅類稅式支出逐步提高，成為主體。

對稅式支出實行效益監督

由于稅式支出效應的雙重性質，在實施過程中始終存在發揮正效應和限制負效應的矛盾，且正負效應在客觀情況變化的情況下會自行轉化，一項有效的稅式支出制度在客觀條件變化后，不僅激勵作用可能消失，而且可能成為阻礙經濟發展的因素。因此在治理上需要建立一套科學的監測評價體系，以效益為核心進行監督。考核的詳細方法可以采用“成本——效益”分析法，若效益小于等于機會成本（或效益成本）則稅式支出為低效，應停止實施；反之，則稅式支出為有效或高效，就可以實施。考核經濟效益的優劣在于支出償還能力的大小，也就是稅式支出的使用給國家帶來的資金回流量。而考核社會效益沒有數量標準，只能間接查看其能否搞活企業、發展生產、增加就業、穩定社會。

此外，還要加強稅式支出的會計治理，督促企業單位按要求建立稅式支出（即減免稅金）賬戶和明細賬，詳細登記和反映享受稅收優惠的實際額度及其流向，并按支出程序和方法進行分析，加強監督檢查，提高稅式支出的使用效率。