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一、全球社會保障的基本情況

(一)幾個典型國家社會保障制度的基本情況。

我們擬對美國、智利、新加坡、瑞典等典型國家的社會保障制度作一簡要介紹,因為美國是當代最發達的自由市場經濟國家,其社會保障制度及其基金管理制度具有一定的代表性;智利和新加坡以建立完全積累模式的個人賬戶而對各國均有影響;瑞典是福利國家的典型代表。

1.美國的社會保障制度。

美國的社會保障制度主要包括社會保險與社會福利兩大項。社會保險內容主要為老年遺屬探險、傷殘保險、醫療保險、失業保險、鐵路行業保險等項目。社會福利是為低收入者及其家庭舉辦的,項目繁多。

美國社會保障資金的來源:(1)社會保障稅;(2)社會保障資金的利息收入;(3)政府財政撥款。

美國社會保障資金實行預算管理,由一般性稅收收入安排支出的社會福利補助支出直接納人政府經常性預算管理;曲征繳社會保障稅而形成的社會保障基金由財政部在經常性預算之外實行獨立的預算管理。

美國社會保險基金由財政部所屬的社會保障信托基金委員會管理,其結余全部用于購買聯邦政府發行的債券。

2.智利的養老保險制度。

智利現行的養老保險體制可以概括為:以實施完全積累的個人賬戶為主體,由民營機構運作,政府加強風險控制并提供最低養老金保障。同時,對改革前的老人保存了現收現付模式。改革前參加工作的人即“中人”可以本著自愿的原則繼續留在舊制度。政府對加入新制度的“中人”發行認賬債券,退休時可以兌現。

智利養老保險制度的優點是:養老金由民營機構運營后,服務水平和管理水平大大提高;養老金取得了較高的投資回報率;企業負擔也得以減輕,等等。缺點主要表現在:完全積累的個人賬戶不能實行社會共濟;現行養老保險制度受政治和經濟危機的威脅,政府面臨著很大的風險。據了解,智利政府已經開始對養老保險制度進行反思。

3.新加坡的中央公積金制度。

新加坡的社會保障制度也稱中央公積金制度,建于1955年,是政府立法強制的個人儲蓄、完全積累模式的社會保險制度。中央公積金由雇主和雇員共同繳納;主要用于養老、醫療、住房、教育以及家庭遇到困難時的保障;中央公積金結余主要用于購買政府債券。中央公積金來源,除了雇主和雇員繳納外,新加坡財政有盈余時,也給予一定的補助。

新加坡的中央公積金制度優點:一是鼓勵個人或家庭節儉和勤奮工作;二是避免了代際轉移負擔,減輕了國家的壓力;三是不僅解決了人們的養老、醫療等問題,還解決了人們的住房、教育等問題。缺點:一是中央公積金不能實行社會共濟;二是繳費率較高,企業負擔重,不利于市場競爭。

4.瑞典的社會保障制度。

瑞典的社會保障制度被稱為“福利資本主義櫥窗”,其社會保障制度大的項目主要有:基本年金保險、失業保險、醫療保險、醫療機構補貼、工傷保險、社會福利津貼、其他福利津貼。每一大項還有名目繁多偽小項。正如人們所形容的:婦女妊娠開始接受政府照顧,孩子出生在國家免費的任院,在國家免費的托兒所和學校讀書,畢業后由國家安排就業,一旦失業,國家將安排其進行新的職業培訓并發放失業津貼,一旦生病,免費醫療還得到病假津貼,晚年將住進國家的養老院。死后被安葬在國家的墓地中。這就是所謂的“從娘胎到墳墓”的福利國家制度。

瑞典社會保障制度資金來源于高稅收,國家財政壓力巨大;沉重的納稅負擔也削弱了人們的勞動積極性,容易滋生懶漢行為;高福利還導致了人們對社會的依賴,淡化了人們自我保障意識。隨著人口老齡化的推進,生之者愈少,食之者愈眾,高福利難以為繼,正在進行改革。

(二)全球性的社會保障制度改革的趨勢。

1.世界各國社會保障存在的問題。

(1)社會保障制度給政府財政造成了沉重負擔,福利國家尤為如此。1995年,歐盟各成員國的社會保障支出占GDP的比重平均為28.5%。財政負擔日增,導致政府債務負擔日益沉重,并形成惡性循環。

(2)社會保障支出的迅速增加,帶來了高稅收和通貨膨脹,導致勞動力成本的上升和國際競爭力的下降,影響經濟增長和經濟復蘇。

(3)削弱了市場對勞動力供求關系的調節作用,影響人們的勞動積極性和創造力。有的國家在職工人的收入與失業者領取的保險金差別不大,助長了一些人依賴社會保險、不愿工作的惡習。

(4)老齡化使目前多數國家現行養老保險、醫療保險的現收現付模式面臨困難。目前,多數國家養老保險為單一層次的政府基本養老保險,實行現收現付模式,隨著人口老齡化逼近,贍養率提高,年輕人要養更多的退休者,社會負擔過重。

2.社會保障制度改革的趨勢。

從80年代初起,各國針對本國社會保障制度中存在的問題,紛紛進行改革。

(1)作為社會保險核心的養老保險,由單一層次(或稱單一支柱)的政府保障向多層次保障轉變。許多國家在降低現收現付的政府養老金比重的同時,建立了完全積累的個人賬戶,與現收現付的政府強制性保險構成了多層次養老保險體系。1981年,智利對傳統的現收現付制度進行改革,建立了完全積累的、由私營機構管理的養老保險體制,引起了世界的關注。

(2)嚴格社會保障標準,削減社會保障開支。近年來在社會保障開支不斷增長的壓力下,各國特別是發達國家積極削減社會保障開支。采取的措施主要有:控制失業救濟金發放范圍和降低標準;制止醫療費用的大幅度上漲;實行延長退休年齡,限制提前退休,減少養老金開支;嚴格控制殘疾補助金;控制社會救濟開支;減少福利補貼項目和降低補助標準。

(3)采取主動措施,促進就業。近年來,許多國家意識到如其被動地提供社會保障,不如主動地向勞動者提供就業機會,促進勞動者自我保障。許多國家根據勞動力市場的要求,通過職業培訓來改進失業者的技能水平;有的國家有選擇地減少雇主所分擔的社會保障繳費率,同時,也向一些雇主提供補貼,用于創造新就業崗位;一些國家促進有部分工作能力的殘疾人就業。

二、我國開征社會保障稅勢在必行

1.開征社會保障稅,是政府轉換職能改革、有效履行政府社會管理職責的需要。隨著市場經濟的發展和政府職能的轉換,社會保障工作應由政府承擔下來,為企業走向市場解除后顧之憂,為機構改革創造條件。

2.開征社會保障稅,是廣大勞動者生活安定、身體健康的需要,也是機構改革和企業改革的需要。目前,大量勞動者下崗、失業和行政事業單位人員分流已成事實。醫療費用居高不下,給個人、單位和國家都造成了沉重的負擔。開征社會保障稅,建立一個比較規范和穩定的社會保障資金來源渠道,可以有效地緩解社會矛盾,確保國家各項改革成功進行。

3.開征社會保障稅,由稅務部門負責征收,有利于加強社會保障基金的征收力度,提高征繳率,也有利于社會保障基金按時、足額發放,促進社會穩定。對征繳上來的社保基金實行預算管理,專款專用,有利于社保基金由企業發放向社會化發放轉變,減少由企業發放養老金而導致的拖欠現象。

4.開征社會保障稅,可以降低社會保障基金的籌集成本和適當減輕企業和個人負擔。稅務部門負責日常的征收管理工作,社保經辦機構可以將主要精力放在基金的發放等社會性工作上,節約征收成本。同時,開征社會保障稅后,隨著覆蓋面的擴大和征繳率的提高,征收成本的降低,有可能相應降低企業和個人的負擔率。

5.開征社會保障稅,可以使國家財政對社會保障資金實行全過程的管理和監督。國家財政作為社會保障資金責任的最終承擔者,在資金的籌集和使用中,負有責無旁貸的責任。將社會保障資金納入預算管理,實行收支兩條線,便于國家財政更好地發揮管理和監督的職能。

三、我國開征社會保障稅的目標和應遵循的基本原則

(一)開征社會保障稅的目標。

根據我國國情和建立社會主義市場經濟體制要求,開征社會保障稅的長遠目標應該是為所有勞動者(由城鎮逐步到農村)籌集維持其養老、失業、醫療、工傷、生育等基本保障需要所需資金,為建立統一、規范、高效率的社會保障制度提供相應的資金來源。但根據我國生產力發展水平和各方面的承受能力,開征社會保障稅的近期目標應該是為除農村勞動者以外的勞動者提供基本的生活、醫療保障資金來源。

我國絕大部分農村地區生產力水平還很落后,農民收入水平不高,不具有負擔社會保障稅的能力。如果政府強行對農村地區開征社會保障稅,很可能會出現好心辦壞事的局面。但是我國有9億農村人口,如何實行符合實際要求的政策,解決他們的基本生活和醫療問題,應成為政府工作的當務之急。讓他們老有所養、病有所醫,是社會必須解決的問題,否則就很難說我國已經建立了完備的社會保障制度。

改革開放二十多年來,我國少數農村地區經濟發展已經有了相當的水平,有些地區已與城鎮無什么區別,因此,對此類地區的勞動者,可以納入社會保障稅的征稅范圍。

(二)開征社會保障稅應遵循的基本原則。

1.按照我國生產力發展水平和各方面的承受能力,社會保障水平應限定在保障勞動者的基本生活和醫療需要上,近期應限定在除農村勞動者以外的勞動者的基本生活和醫療保障上。

上社會保障稅的稅收負擔應由單位和職工共同合理負擔。無雇主者,全部由自己負擔。

3.由于社會保障稅具有

歷史的延續性,一旦開征將滾動影響幾代人。因此,社會保障稅的初始設計方案,應盡可能周全,要具有一定的前瞻性,盡量符合國際社保制度的發展趨勢,減少后續改革的難度。

4.要注意與現有社會保障繳款制度平穩銜接,在較完備的稅收框架下,循序漸進、分步實施。稅目由少到多,征收區域范圍由窄到寬。為適應市場經濟條件下勞動力可自由流動的狀況,保險的覆蓋面在條件允許的情況下,要盡可能廣一些。

5.社會保障稅既要體現社會公平、互助共濟、分散風險的原則,又要體現效率原則,要發揮中央、地方、單位和個人的積極性,要有一定的激勵機制。

6.社會保障稅的設計要與社保基金的發放機制聯系起來考慮。要充分考慮社會保障稅不同覆蓋面在近期、中期、遠期稅收收人與支出的關系,既要考慮單位、個人的承受能力,也要考慮財政承擔社保基金補貼的承受能力。

7.統一稅政和征管,適度分權。建立規范的征收制度,實行屬地征收。

四、開征社會保障稅應考慮的幾個問題

社會保障稅作為籌集社會保險資金的主要途徑,除具有強制性和固定性外,又有專用性和有償性的特征,在社會、經濟發展過程中起著特殊的作用。因此,社會保障稅的設計要充分考慮勞動者和政府的利益,使其最大限度地發揮籌集社會保險資金的作用。要達到這一目的,從稅種本身的設置來說,要著重考慮以下幾個問題:

(一)稅目的確定。

從我國的國情出發,開征社會保障稅應重點解決部分勞動者基本的養老、失業及醫療保障需要。可暫不將工傷和女工生育保險作為稅目。因為養老、失業和醫療三種保險各自具有完全不同的作用,且各自的納稅人并不相同,因此,稅目應設計為養老、失業和醫療三個稅目。

(二)納稅人覆蓋面的確定。

在基本條件允許的情況下,納稅人覆蓋面以寬為宜,特別是外資企業、外國企業、民營企業、私營企業、部分鄉鎮企業及其職工等,一定要納入社會保障稅的覆蓋范圍。由于這些企業社會保障稅的稅基較大,將會大大增加社會保障稅的收入;同時又由于這些企業人員的平均年齡較輕,所以在10-15年內,社保金的支出不會有明顯的增加。這樣可以在某種程度上緩解社會保障稅啟動初期財政補貼的壓力,隨著經濟的發展,15年后有望挖掘出社保資金新的來源。對于外籍人員,最后真正在中國退休養老的很少,到時國家只需將其個人賬戶內的資金連本帶息退還給本人,而統籌部分則留了下來,這樣,對國家來說是十分有利的,而且這樣做也是符合國際慣例的。覆蓋面適當拓寬,還可以建立一個比較完整的社保體系,為勞動力的自由流動創造條件,為今后其他改革措施的落實鋪平道路。最重要的是,擴大社保稅的覆蓋面,是社會健康穩定發展和勞動者根本利益的要求。

工薪收入者的納稅人分為單位納稅人和個人納稅人,個人納稅人必須是我國法律規定的就業年齡內的人。現階段除黨政機關工作人員可不納稅養老保險和失業保險外,其他非農村勞動者均應繳納三種社會保險。某些特殊人員,如勞動關系在境外的人員可不納入保險范圍,與我國簽訂雙邊保險稅(費)協定的國家,其外籍人員按協定執行。

考慮到我國地域遼闊,經濟發展的不平衡,部分地區鄉鎮城市化程度較高,對這類地區的鄉鎮企業及其職工是否納入征收范圍,開征哪個稅目,可以授權省級人民政府確定。

(三)稅基的確定。

根據國際慣例,社會保障稅的稅基應為納稅人的工薪收入。目前在我國的經濟活動中,分配形式是多樣化的,出現了以前所沒有的分配形式,如“年薪制”等。我國對“工薪”這一概念還未有一個明確、權威的界定,原來的概念來自于計劃經濟之下的傳統分配形式,如將工資分為“計時工資”、“計件工資”等。因此,將工薪作為社會保障稅的稅基。必須解決工薪的概念界定問題。我們認為,工薪可以定義為由于被雇傭關系而產生的一切收益。包括現金收入和非現金收入。稅基的確定不但要考慮稅收收入的多少,還要考慮征管的便利,要具有可操作性。

社會保障稅的稅基為工薪收入總額,具體分為個人納稅稅基、單位納稅稅基。個人納稅稅基為月實際工薪收入總額,單位納稅稅基為月全部職工應稅工薪之和。鑒于我國設立社會保障稅是對部分勞動者提供最基本的社會保障,特別是低收入者的社會保障,因此,社保稅應遵循“效率與公平”兼顧的原則,應稅工薪收入應是職工的全部工薪收入,以上月實際發生額為計稅依據,不設上下限,最大限度地縮小社保稅的“累退性”。

借鑒世界上一些國家的經驗,為減少稅收成本,便于稅收征管,對個體勞動者等(包括自由職業者)非工薪收入者,由征收機關按上一年社會平均工資依率征收社保稅,其征收率應小于或等于工薪收入者單位與個人繳稅稅率之和。

對承包、租賃經營者,私營企業主等,其工薪收入部分按單位和個人分別承擔社保稅。

(四)稅率的確定。

從設計原理上講,稅率的確定應以社保金的支出需要和納稅人的承受能力為基礎進行測算。但是,考慮到社會保障稅要從現行社保基金征收體制的基礎上轉換過來,因此,保證平穩轉換就是一個必須考慮的問題。在目前情況下,超出現有納稅人稅負水平的空間十分有限。較為穩妥的辦法就是將現行社保基金的征收率繼承下來。即:

1.養老保障稅的稅率為工薪總額的28%,其中單位繳納工薪總額的20%,個人繳納工薪收入的8%。

2.失業保障稅稅率為工薪總額的3%,其中單位繳納工薪總額的2%,個人繳納工薪收人的1%。

3.醫療保障稅的稅率為8%,其中單位繳納工薪總額的6%,個人繳納工薪收入的2%。

三項匯總稅率為工薪總額的39%,其中單位繳納工薪總額的28%,個人繳納工薪收入的11%。見下表:

稅目稅率單位(工薪總額的%)個人(工薪收入的%)稅目稅率(工薪總額的%)個體業者等(社平工薪的%)養老保險20828≤28失業保險213≤3醫療保險628≤8匯總稅率281139≤39

(五)減免稅。

社會保障基金屬于“保命錢”,應嚴格控制減免稅。根據我國的具體國情和社會保障稅專款專用的特性,對社會保障稅應一律不予減免。

(六)自愿繳納原則。

失業者是否應繳納養老保險和醫療保險,是開征社會保障稅的一個難點。一般意義上講,失業者領取失業救濟金,對稅收的負擔能力很弱。但在現實生活中,有一部分失業者的實際收入并不低,由于社保必須繳納到一定年數,納稅人才能充分享受社會保障,因此這部分失業者愿意交納社保稅;還有一部分失業者,雖然其收入很低,但為了自己的將來著想,還是愿意節衣縮食繳納社保稅;除上述兩部分人以外,其他的失業者可能確實無力負擔社保稅或不愿繳納社保稅。如果將失業者強制納入社保稅的征收范圍,顯然對最后一部分人是不合理的;如果強制將失業者排除在社保稅的征稅范圍之外,那么對前兩部分人也是木合理的。因此,對失業者是否繳納養老保險和醫療保險,可以由其自愿決定。由于稅收具有強制性的特點,這種做法似乎有違經濟學基本理論,但社會保障稅的特殊性決定了“失業者自愿繳納原則”是合情合理的。切實可行的。可以下這樣的結論,這一原則在稅收領域僅適用于社會保障稅。

(七)稅收收入的歸屬。

社會保障稅除了具有對勞動者提供基本生活保障的主要功能外,還兼有保證社會基本公平的功能。我國目前社保基金雖然存在收支結構性缺口的特征,理論上講省區之間還有一定的調節可能,但這種狀況是建立在現收現付制度基礎上的,如考慮部分積累制或完全積累制,各省市的社保基金缺口是巨大的。為增強地方政府組織社保收入的積極性,可考慮將社會保障稅作為地方稅。