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內容提要:西方國家公用事業領域的改革取得了顯著的成效,積累了相當豐富的經驗。在我國公用事業領域改革過程中,借鑒國外公用事業民營化的成功經驗,在政府宏觀規制下,通過引入競爭機制,實現公用事業的民營化改造,有利于公用事業擺脫困境,實現企業效率和公共福利的共贏。

關鍵詞:公用事業,壟斷,民營化

公用事業部門通常是指郵政、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等與人民生活和國民經濟密切相關的領域;由于公用事業領域具有網絡式服務和政治敏感性等特點,存在規模經濟和進入門檻高、投資回報期長等特征,因而往往被認為屬于經濟自然壟斷的領域。目前,我國公用事業的發展狀況日益成為各項事業發展的瓶頸性因素。借鑒西方國家公用事業民營化改革的成功經驗,有利于推動我國公用事業的改革,促進經濟和社會的持續性發展。

一、公用事業民營化的可行性及西方各國的經驗

由于財政壓力、經濟績效和服務質量等原因,自1980年代開始,西方各國在公用事業領域都不同程度地開始了民營化的改革實驗。所謂“民營化”,大體指政府從總體上減少介入的程度,更多地依靠民間機構、多樣化的所有制形式與運作關系,滿足公眾對產品和服務的需求的運動,與“市場化”、“公司化”等概念相近。

美國學者薩瓦斯根據排他和消費兩個變量對人類所享用的物品和服務進行分類,認為公用事業領域所提供的物品和服務屬于排他完全可行的純共同消費品,即可收費物品。這類物品由于排他是可行的,使用者只有付費,提供者才愿意供應物品,因而能夠由市場來提供。我國學者郭劍鳴也認為,公用事業領域屬于公民基本生活、生產所必須,須有償向社會提供的“基本贏利型”服務。因此,這類服務可以通過市場機制提供具體服務。運用市場機制,在公用事業服務領域引入競爭,有助于彌補政府功能缺陷,克服政府壟斷經營所帶來的諸多弊端,如縮減政府開支,增加稅收,促進信息公開化等。然而,公用事業行業由于存在投資巨大、準入門檻高、回收期長等特點,確實易于出現自然壟斷的問題。加之,公用事業與人民生活有密切的關系,具有很強的公共性,因此相對于其他公共服務領域的民營化,需要政府更多的關注。

根據國外公用事業改革的經驗,基于效率和公平的考慮,打破壟斷,維護公用物品提供中的競爭環境,創造消費者在服務中的自由選擇機會,是民營化的關鍵。主要的民營化方式有:

(1)合同競爭承包。通過與贏利機構或非贏利機構簽訂承包合同,提供所需的服務。這樣,政府與服務提供者之間的關系由原來的行政關系變為經濟合同關系。國外許多城市在公共服務領域引入競爭招標制,把許多市政業務承包給私營公司經營。由于競爭機制的作用,私營公司和市政部門的效率和服務質量都得到明顯改善。薩瓦斯認為,合同承包的制度安排是“具有階段性競爭特點的臨時性壟斷”,它“比市政服務效率更高,服務質量與市政服務相同,公正性至少不亞于市政服務”。

(2)特許經營。政府管制機構特許民營部門向公眾提供服務,民營部門向政府付費。如特許民營公交車按市場規律提供公交服務,政府在法律、燃料等方面予以鼓勵,不僅有利于提高公交服務質量、節約成本,還有利于創造就業機會,刺激國有公交公司服務的改進。

(3)補助與憑單制。補助是政府通過提供補助安排民營部門提供某種服務;而憑單制則是由政府向合格的服務對象簽發憑單,由消費者選擇所需要的服務。

(4)出售。既可以是全部出售也可以是部分出售。英國政府在向公眾出售股票的基礎上,以競爭性招標的形式把燃油公司、電信公司、天然氣公司、自來水管理局、電力局等國有企業出售給私營公司,實現了民營化。德國和日本也以類似的方式實現了國有電話公司的政府撤資。

(5)民間補缺。許多國家在政府不能滿足需求時,民營部門采取措施承擔公眾的需求,如高速公路、自來水系統、污水處理廠等基礎設施領域。

(6)分拆。將壟斷經營領域和潛在競爭部分分離,對處于競爭性行業,具有不同業務的經營性活動,可以拆分為幾個組成部分,通過競爭增強其贏利能力。如電網、煤氣輸送管道、鐵路軌道等難以直接競爭,但發電廠、家用電力和天然氣設施零售業,車站設施等可以進行競爭,自來水公司可以按地域進行分拆。

公用事業服務的民營化在各國實踐中獲得了很大的成功。阿根廷對從事電話、電力、天然氣、水資源和廢水處理以及能源企業的五家國有壟斷企業進行了民營化,既改善了政府和民營公司的財政狀況,也改善了生產績效,使眾多利益相關者從中受益。英國在公用事業領域實行民營化后,價格明顯下降,服務效率明顯提高。公用事業民營化實驗的成功激勵著許多國家的市政部門推行民營化的改革。

但是,民營化成功的關鍵并不在于是公營還是私營,而在于是壟斷還是競爭。在任何經營形式中,只要存在著壟斷,消費者就很難得到質優價低的產品和服務。新西蘭航空公司在競爭性的國際市場上一直在提供優質的服務,但在壟斷國內航線的情況下卻備受顧客抱怨,在政府允許安塞特公司參與競爭后,其效率、服務態度和質量迅速得到改善。實踐表明,“在提供低成本、高質量的物品和服務方面,競爭往往優于壟斷”,民營化即意味著“在公共服務中取消壟斷,引進競爭”,為政府官員和公眾提供更多自由選擇的機會。

二、我國公用事業民營化的現狀及原因

同許多西方國家比較,長期以來,由于我國實行高度集中的計劃經濟體制,因而在公用事業領域實行了直接行政壟斷的經營、管理體制。隨著我國向市場經濟體制的轉軌,這種管理模式的弊端日趨突出。于是,政府開始著力推進公用事業領域的改革。1993年,建設部頒布《全民所有制城市供水、供氣、供熱、公交企業轉換經營機制辦法》,1995年又頒布《市政公用企業建立現代企業制度試點指導意見》,但是公用事業部門的經營機制轉換仍然步履維艱。2002年12月27日,建設部在《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》中明確規定:“鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式,參與市政公用設施的建設,形成多元化的投資結構。”此后,許多省、市都出臺了相關的政策,以吸取社會資金,投入市政公用設施建設。實際上,公用事業領域在引進民間資金和外來資金方面已取得了明顯成績。

然而,公用事業服務領域還存在著許多問題,主要表現為:

其一,公用事業服務領域的效率低下,服務價格昂貴。盡管某些公用事業部門實行了股份制改造,甚至也存在某種程度的競爭,但由于受同一個“婆婆”監管和庇護,而非市場中獨立的企業,缺乏成本觀念的硬性約束,具有官僚體制的各種弊病(如政治決策干預經營決策、投資沖動等),導致公用事業服務成本高昂、效率低下,不僅帶來了極大的浪費,而且很難滿足群眾多種多樣的需求。壟斷所帶來的低效率遠高于規模經濟所帶來的益處。由于公用事業部門由國家控制,必須承擔政府的公共責任,為了維持社會穩定和人民的基本生活秩序,往往通過財政投資,以低于成本的價格限量為居民提供統一規格的服務,因而扭曲了價值規律,難以滿足公民多樣化的需求。同時,由于壟斷限制了競爭,從而造成社會資源的浪費和社會福利的損失。

其二,公用事業領域的部門壟斷助長了尋租行為和腐敗現象。公用事業服務部門依附于行業管理部門,政企合一,既具有經濟利潤目標,又具有非經濟性目標,而且往往政治責任壓倒經濟目標。由于政治主體與經濟主體的合一,作為利益主體的公用事業服務部門和政府行業管理機構,在利益上緊密地聯系在一起。政府行業管理機構能夠從所管理的部門中獲得利益,而服務部門也能夠獲得政策和預算的優惠。特別是某些壟斷部門經常借其特權敲詐、刁難顧客。

其三,壟斷提供公用事業服務不能滿足公眾日益增長的需求。不論是公共壟斷機構還是私人壟斷服務部門,為追逐私利都會濫用其壟斷地位,減弱其對消費者的回應性,因而很難滿足公眾的適當需求。近年來“煤、電、油、運”等基礎設施領域滯后于經濟發展和公眾需求而形成的矛盾日益突出,尤其是城市地區的“電荒”、“水荒”、交通堵塞、污水處理系統失靈等現象,已直接影響到人們的工作和生活。“都是壟斷惹的禍”,公眾的怨聲和責難紛紛指向壟斷服務部門。

造成這些問題的根源,既有社會、制度和政策的因素,也有實際操作的原因。具體表現在:

第一,由于政府職能還沒有真正轉變,政企分開還沒有取得實質突破,政府還不習慣于按照市場經濟規律進行宏觀調控,因此投融資活動乃至經營過程中還存在大量的行政干預現象和壟斷行為。如電信行業的價格管制方面,主管部門往往以“作為國家的企業要以國家利益為重,降價競爭會使總收益減少”為借口明確反對降價。同時,由于公用事業部門壟斷經營成本、費用等信息,畫地為牢式地提供物品和服務,一些公用事業部門甚至故意以設置服務障礙、脅迫或差別待遇等方式,強迫顧客購買其指定的服務和產品,造成地方壟斷局面。

第二,由于公用事業產品公益性、價格機制不靈活和自然壟斷的特性,加之受傳統意識形態的束縛,思想不夠解放,擔心國有資產流失,總想謀求國有經濟在企業中的控股地位,限制了民間投資者的積極性和有效競爭的程度。此外,由于投融資體制改革滯后,許多民營資本進入公用事業行業,缺乏平等的競爭環境,也限制了民營企業的參與程度。

第三,在民營化過程中,一些政府部門單純從解決資金和效率考慮,出現“一賣了之”的現象,對于私人企業提供的服務和物品的質量和價格缺乏監管,結果由原來的公有壟斷走向了私人壟斷;而私人部門出于利益的考慮,往往通過違約、欺詐、提供偽劣產品等手段,謀取暴利,結果導致公眾利益受損,影響政府的形象。

第四,由于社會保障制度及相關制度的不健全,國企改革釋放的大量社會負擔沒有出口,企業改制后職工的合法權益難以得到維護,容易出現社會不穩定,從而影響了改革的進程。

公用事業領域的壟斷現象,嚴重阻礙了市場經濟的發展,給國民經濟和人民生活帶來了不利的影響。針對這些問題,黨的十六屆三中全會明確提出,要“加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革,實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業務要進行有效監管”。因此,有必要系統地推動公用事業服務領域的民營化改革。

三、我國公用事業民營化改革的基本思路

公用事業改革的基本方向是民營化和市場化。其含義是政府按照民主和法治的程序制定基本政策方向,確保公平和公共利益;同時吸收多元的投資主體,創造公用事業領域的競爭性格局,利用私人部門和第三部門的管理和技術特長,確保高效率地提供優質產品和服務。也就是說,調動政府和企業的雙重積極性,既保障公平又獲得效率。

從基本思路看,我國公用事業的民營化改革包含三層含義:一是政府行業管理機構“掌舵”(決策),具體的公用事業服務單位“劃槳”(執行);二是構建公用事業服務部門的競爭格局;三是公用事業服務的消費者自由選擇服務供給者。具體地講,可采取以下途徑:

第一,合同承包制。政府確定宏觀的決策問題,如服務的領域、數量、質量標準,以體現公平;把具體的經營業務以競標方式在一定時期內承包給公、私部門,以體現效率,把政府責任和企業積極性結合起來。政府不能干預公、私服務部門的具體經營管理權力,而是以合同的契約條款履行監督、評估的義務,根據服務績效狀況提供資金。諸如城市給排水、供氣、供熱、公共交通、垃圾處理等都可采取這種方式。這是較為保守的一種措施,有利于降低服務的成本。

第二,引入多元化的公用事業服務主體。在保留國有企業提供公用服務的同時,允許私營部門、志愿團體的加入。即使是國有企業也必須接受《公司法》和《合同法》的調節,按照經營方式進行運作。在不同的業務領域,形成公對公、公對私、私對私的競爭格局。

第三,公司業務重組。在傳統的國營壟斷體制下,公用事業部門采取垂直一體化的結構,由單一企業壟斷行業產品或服務的生產、輸送、銷售各環節,帶來了許多弊端。要引入市場機制,就要對公司業務進行分析,分離壟斷部分與競爭性部分、核心業務與外圍業務,盡量減少壟斷的領域,使外圍業務走向市場,自負盈虧,與財政脫鉤。這樣,將具體的競爭性業務分拆出來,使各部分之間形成競爭的格局,有助于提高公用事業服務的效率。

第四,租賃、出售和撤資。國有公用事業服務企業可以通過出售股份,吸收民間資金介入,形成公私合作的股份制結構。但是,不應限制私人資本的份額和具體經營管理的主動性。對于經營業績差的公有公司還可實行租賃、出售和清算,由私人資本的形式。這樣,通過獨資、合資、股份制等投資結構,既可以減少財政投資,還可以獲得利潤和稅收,促進國有資產的保值和增值。如對出租汽車、公交線路的經營權,以及市政公用設施的冠名權、廣告權、收費權等,都可采取有償競爭出讓的方式。

第五,補貼與憑單制。對于某些贏利困難的行業,政府可通過稅收、價格等優惠措施,激勵私人資本投資的積極性。由于公用事業服務多屬于收費項目,對于因民營化而導致的服務費用上漲問題,可對某些經濟困難群體發放有價憑單(可到政府部門兌換貨幣),由消費者在服務提供者之間進行選擇。通過各種民營化措施,不僅可以節省大量的財政資金,降低經濟風險,而且能夠獲得大量的資金,在一定程度上解決下崗工人補助的經費來源。

四、公用事業民營化過程中的政府作用

公用事業民營化能否成功的關鍵與政府行為有密切的關系。這是因為,我國的行政改革是政府主導下的改革,公用事業部門具有明顯的“公用性”,在民營企業、非贏利組織不發達,社會對政府還有很強依賴的情況下,政府具有不可推卸的責任。但是,政府應盡量避免使用直接的行政干預手段,而是要盡可能運用經濟手段和規制手段,發揮“催化劑”和為企業經營“保駕護航”的作用,而不是簡單推向市場。與西方市場經濟發達國家不同,“在中國,公用事業民營化卻是在政府對公用事業的原有管制規則不適應,而新的與市場經濟對應的管制規則尚未建立的前提下進行的。”因此,我國的公用事業改革,既需要政府放松規制,又需要規制重構。

一方面,解構傳統的維護壟斷的規制措施,降低對民營企業和外商企業進行限制的門檻,鼓勵企業間的競爭。通過放松和解除規制、鼓勵競爭,不僅可以節省大量的規制執行成本,而且可以解決在公用物品的成本和技術方面的信息不對稱狀況,從而在合同和監督中處于有利的地位。但是,民營化決不是在任何公用事業領域不分條件和場合都采取競爭的方式。實際上,某些服務由政府采取壟斷的方式提供可能會比通過競爭方式提供更有效率。

另一方面,重構維護良性競爭和公平的規制政策,克服市場機制可能帶來的失靈。由于投資商的動機是贏利而非公眾福利,民營化與公用事業的“公用”屬性存在沖突,因而民營化過程可能會帶來公共風險,如歧視、尋租、哄抬服務價格等,從而導致國有資產流失和公共福利損失。世界銀行承認:“大量私營企業參與供水和衛生設施服務,并不必然意味著窮人能夠得到更好的服務。除非服務合同是仔細制訂的,否則這些合同可能會將為低收入地區提供的服務排斥在外,并形成地方壟斷企業。”因此,放松規制不是不要規制,在某些領域和時期還需要強化規制和監管,政府必須承擔起維護公平的公共責任。

公用事業民營化過程中的政府規制主要是一種經濟性規制。所謂經濟性規制,是指在存在自然壟斷和信息偏向問題的領域,為防止發生資源配置低效和確保需要者的公平利用,政府按照法律權限,通過許可和認可等手段,對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量等方面的有關行為所進行的管制。具體而言,在我國公用事業民營化過程中,政府應該發揮以下作用:

第一,實現政企分開、政資分離,轉變政府職能,建立統一的具有權威的公用事業監管部門。改變傳統的由政府行業部門直接經營和提供公用事業物品和服務的模式,把政府管制和企業運營職能分離。通過政府的公用事業管理機構,負責公用事業領域政策的制定,協調供應商、消費者之間的矛盾和沖突,從維護公平和公共利益的立場出發,對企業產品和服務的質量、價格、投資運營過程等進行監管。

第二,建立與市場經濟相適應的公用事業領域的完善配套的法律體系。政府必須從維護公眾利益和作為經營方的企業利益出發,制定一套切實可行的法律規范,明確政府、企業雙方的權利、責任和義務,對承包商資質,公用事業產品和服務的價格、標準、數量、質量、安全,經營過程中的各種歧視性行為和投機、作假、行賄行為等進行明確規制,對企業的進入、退出、考評和懲罰機制做出明確規定。此外,相關法律還必須明確具體的監管主體、內容、方式、程序以及公眾參與途徑等,以減少行政干預的隨意性和各種腐敗行為。為維護有序競爭和公平的市場環境,必須擴大融資渠道、促進投資多元化,既防止國有企業的壟斷行為,也要避免私營企業成為壟斷組織。

第三,為保障公眾的利益,必須對供應商所提供服務的價格和質量進行規制和監管。在公用事業物品和服務的價格制定中,既要考慮到企業的利潤,也要顧及到公用事業的“公用性”目標和公眾的承受能力。由于企業經營信息的不對稱性,公用事業監管部門必須綜合考慮企業投資規模、沉沒成本、運營成本、可替代晶價格、當地經濟水平和居民承受能力等,確定合理的價格幅度。具體的價格管制策略應根據公益性和競爭性的程度和領域,分別采取市場調節、政府指導、財政補貼、政府定價等多種方式。對某些特許經營行業,由于投資巨大、利潤回收期長,還可在比較研究的基礎上確定合理的服務供應期限。為避免惡性壓價競爭和重復投資等浪費現象,應有總體的公用事業發展規劃和總量控制,對企業資質和信譽有明確的鑒定和判別標準,確定基本的門檻。

第四,建立由政府公用事業管理部門、公用物品和服務供應商和公民組成的對話協調機制,擴大公用事業管理和經營的透明度,以維護公眾的利益。“陽光是最好的防腐劑”。公眾的意見是判定公用事業民營化狀況的最終裁決者。為避免政府有關部門與服務供應商的結盟,防止承包、轉讓、運營過程中的腐敗、欺詐現象,確保國有資產的不流失,維護職工權益和公眾利益,應建立公開、透明、互動的運作機制,擴大民意調查、聽政等公民參與的渠道(當然要通過適當的程序和規則,盡量避免聽政會等參與機制的漏洞),使消費者直接參與到公用事業服務計劃的制訂二實施和監督中來,以維護社會和公眾的福利。

在公用事業民營化過程中,政府相關部門的職能轉變和有效監管至關重要。這既需要私營企業和中介組織(如具有事業成本審計、核算能力的會計事務所、審計所等)的發展壯大,還需要政府監管人員素質的提高,更需要整個社會道德風尚和法治精神的養成。

我國公用事業的民營化改革是一個漸進的過程。隨著適應市場經濟的政府職能的轉變和政企關系的理順,人們對“所有制”觀念的轉變,投融資環境的改善,我國公用事業民營化所帶來的效果會越來越得到公眾和政府的認可。