旅游產業市場化管理
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論文摘要：隨著我國旅游產業市場化進程的深入、旅游產業的發展進入了一個新的發展階段，政府的職能應有所調整，其對經濟活動的影響將趨向于運用經濟的手段和間接的方式進行調控.
我國旅游業的發展前期，基本采用的是政府主導型的發展戰略，政府主導型發展戰略對我國旅游業發展所取得的成績，功不可沒。但隨著我國旅游產業市場化進程的深入，政府在旅游發展中應處于何種地位、行使何種職能、發揮何種作用?對此我們應作進一步的分析與研究。
一、我國旅游產業市場化進程中存在的問題
我國旅游產業的發展取得了一定的成績，但我國旅游產業在其市場化過程中所暴露出的眾多問題，說明了我國旅游產業在其經濟轉軌過程中的不徹底性。政府在市場化過程中的某些不當行為，明顯地超越了其基本的職能，帶有很深的計劃經濟烙印。我國旅游產業在市場化進程中存在的問題表現如下:
(一)產權關系不明確是旅游業市場機制不完善的一個重要標志
產權是一種通過社會強制而實現的對某種經濟物品的所有權益進行選擇的權利。產權關系的明晰化，有利于明確市場交易的界區、規范市場交易的行為、穩定市場交易者的收益預期、提高合作效率、提高資源的配置效率，因此，產權關系明晰化是市場機制是否完善的重要標志。中國的旅游業目前仍處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉換的時期。而在這市場化進程中，尚存在著許多不徹底性。目前，中國是多種經濟體制并存，市場經濟體制與計劃經濟體制相互影響與沖突。由于產權關系的不明晰，許多旅游企業仍然遵從傳統的經濟體制，隸屬于不同的政府主體與行政部門。同時，傳統的旅游國有企業在思想體系和接受新觀念方面很保守，缺乏活力，并且對市場的變化不敏感。他們在內部管理和決策機制方面仍然很落后。企業隸屬于政府部門導致企業的經營很大程度上依賴于飯玫府的行政機制而非市場機制。
(二)旅游產業結構失衡，過度競爭導致旅游行業整體經濟效益下滑
旅游市場屬于不完全競爭市場，資本的集中程度較低，而過度競爭通常發生在集中度較低的競爭性行業。在一個較長的時期內，又由于旅游市場體系和市場機制的不完善，導致了旅游產業規模的急劇擴張這種狀況在飯店行業和旅行社行業尤其突出某些主管部門沒有發揮應有的宏觀調控作用，盲目上部門工程和首長工程，更加劇了旅游產業的低層次的過度競爭，使得行業的平均利潤率很低，很多企業陷入經營困境，甚至處于嚴重的負債狀態，而由于體制和產業特征的原因，生產要素從行業中退出難度較大，從而使低利潤或虧損在行業中長期存在。
(三)急功近利，缺乏可持續發展的戰略眼光
旅游業發展所需利用的資源可分成兩大類，一類是可形成旅游吸引力的資源，稱之為旅游資源:另一類是旅游發展所需的經濟資源，如資金、人才、能源等。旅游資源又可分成再生與不可再生的資源兩種。對于可再生資源，應充分利用;對于不可再生資源，應在“保護第一”的原則下予以利用。我國相當一部分地區在發展旅游業時，由于地方利益的驅動，旅游法制法規建設的不完善等原因，急功近利，缺乏可持續發展的戰略眼光。各地區各自為政，盲目地開發旅游線路，缺乏統一規劃，使旅游環境受到污染，旅游資源遭到破壞，如桂林的漓江、湖南的張家界、四川的九寨溝等地就是如此。這種現象的普遍性，也從反映了我國旅游產業市場化進程中的缺陷。
(四)旅游市場秩序混亂，旅游者權益受到損害
我國旅游業在其發展進程中，出現眾多旅游者權益受到損害的現象。許多旅游企業為了自身利益而侵犯旅游者權益;一些導游和司機為賺取回扣，有意將旅游團隊帶到一些質次價高的商店和飯店里購物或就餐:許多地方的“一日游”也存在強買強賣、隨意宰客等現象。這使游客的權益和安全得不到保障，同時暴露出我國旅游市場發育不完善、市場約束機制不健全等問題。
二、政府在旅游產業發展過程中的基本職能
(一)政府在旅游產業發展過程中應承擔的基本任務
旅游產業的發展，給旅游地帶來的影響有正面的與負面的兩種。正面效用為:(l)經濟效用:旅游經濟活動開展—旅游需求增加—需求總量可能超過供給總量—總產出增加—就業增加—經濟發展，充分就業。(2)社會效用:旅游活動的開展—客源地與接待地之間的交流增加—促進民間的交往、加深友誼，有利于推動和平事業的發展。負面效用為:(l)經濟負面效用:旅游經濟活動的展開一一旅游需求增加—需求總量可能超過供給總量一一物價上漲—進口增加—出口減少，總支出減少—就業減少。(2)社會負面效用:旅游活動開展—游客增多、旅游地受外界影響加深—旅游資源可能受到破壞、旅游環境可能受到污染、旅游地可能受到外界不良社會風氣的影響。
政府在旅游產業發展過程中應承擔的任務主要表現在兩個方面:一是引導旅游業向健康快速的方向發展，利用旅游業的正面積極作用來服務于國民經濟、服務于社會:二是減少或消除旅游業對國民經濟和社會可能帶來的負面影響。
(二)政府在旅游產業發展過程中的基本職能
世界旅游組織的研究表明，一國政府在發展旅游業的過程中至少應履行立法、規劃、協調和投資等四方面的職能。
1.旅游發展規劃職能盡管各國旅游主管部門的地位和作用有所不同，但制定旅游發展規劃始終是其一項主要的職能。
2.旅游立法職能旅游法規法制的建立和健全，是政府對旅游行業實施的一項首要職能，頒布一系列的法規條文，規范旅游經營活動，使旅游業得以良性發展。
3.旅游基礎設施投資職能政府對旅游業的投資主要應偏重于基礎設施投資。通常，在旅游業發展初期，政府利用行政體制，動員所掌握的經濟資源，投資于基礎設施，從而使得旅游業超前發展，迅速形成較強的產業規模和供給能力。
4.旅游發展協調職能在旅游業發展的過程中，政府要促進旅游消費的增長;要鼓勵、支持旅游企業的發展:要動員協調社會各方面的力量以創造一個有利于旅游業發展的大環境。
(三)政府基本職能的層次劃分
對旅游業而言，政府的基本職能大致可以分為三個層次:第一，中央政府的宏觀決策職能。第二，地方各級政府的綜合管理職能。第三，各級旅游主管部門的行業管理職能。各個層次的政府行為和職能還可以做進一步的劃分。
1.在宏觀決策方面，政府行使于旅游業的基本職能主要有:采用財政稅收政策扶持與刺激旅游業，制定中長期的發展戰略和規劃，確定、引導旅游產業的發展方向，以政府的名義組織大型活動，宣傳旅游地的整體形象，主持制定旅游法規等。
2.在地方管理層方面，政府行使于旅游業的的基本職能主要有:制定各地區的旅游發展規劃，將旅游宣傳促銷經費列入政府的財政預算，建立包括外事、工商、物價、計劃、交通等在內的旅游業領導協調機制。
3.在行業管理層方面，政府行使于旅游業的基本職能有:通過旅游業的長期規劃和短期計劃引導行業的投資和經營方向，運用國家法律和行業法規建立市場規則，建立行業執法隊伍進行市場監督，組織行業性的市場促銷，宣傳旅游地形象，開拓新的旅游市場，協調與有關部門的關系以形成有利于行業發展的社會環境，加強行業管理，負責行業從業人員的業務考評等。
三、現階段我國政府在旅游產業發展過程中的重點職能
旅游產業發展所處的階段不同，政府職能的側重點也有所不同。在世界旅游組織第十一屆會議上，曾就40年來國家旅游組織(NTO)的作用達成共識。會議認為，NTO的作用經歷了只個階段:在旅游產業發展的初期，NTO承擔開拓者的職能:在旅游產業逐步興起及蓬勃發展時期，NTO承擔規范者的作用;在旅游產業逐步走向成熟時期，NTO承擔協調者的作用。在我國旅游產業的初期發展階段，我國旅游產業發展實施的是政府主導型發展戰略。政府的推動力量是旅游產業發展的主要動力，政府職能在旅游產業發展中具有絕對重要的作用。而在現階段的旅游產業發展中我們應充分認識到市場的作用，依靠市場自身的力量，使旅游產業得到自然的、符合市場規律的發展。在這一發展過程中，政府應認識到自身職能的變化，與市場作好合理的分工。政府的職能應轉換到以下幾方面:
1.完善旅游法制法規建設目前，我國旅游行業普遍存在著法制法規建設薄弱的現象。政府應強化這方面的職能，抓緊完善旅游相關法規體系，加大執法力度，做到“有法可依，有法必依”;重在維持市場的秩序，保證旅游企業競爭的公平性和保護旅游消費者的合法權益。
2.提供公共產品旅游產業的發展，離不開基礎設施的支撐，而基礎設施基本都具有公共產品的特性。基礎設施的完善，需要政府的大力支持。
3.加強對旅游資源的保護我國旅游產業的發展，應堅持可持續發展的戰略。旅游企業作為“經濟人”，追求的是利潤最大化，甚至是眼前利潤最大化，缺乏對旅游資源的保護積極性。在這方面，政府應承擔職責，努力避免或減少旅游企業的經營活動而造成的外部負效應，同時，對于旅游者的消費行為也應該給予必要的引導與約束。
4.收集和旅游市場信息目前，我國旅游市場存在著嚴重的信息不完全性和不對稱性，導致了經營者和旅游者的某些不合理、甚至是非法行為的存在。要改變現狀，只有通過政府管理部門的努力才能實現。政府執行職能的途徑主要包括建立旅游信息系統、強化旅游服務供應商披露真實信息的義務等。
5.協調社會各界以創造一個有利于旅游業發展的大環境旅游產業具有綜合性的特征，它與國民經濟眾多部門都有一定的聯系，它的發展離不開其他經濟部門的支撐。因此，如何協調社會各界對旅游業的支持以營造一個有利于旅游業發展的大環境，是現階段政府的主要工作。
縱上所述，我國正處于計劃經濟向市場經濟轉變的過度時期，需要政府發神宏觀指導作用與調控職能。旅游業是一個市場化程度較高、社會化屬性很強、公共產品比重較大的產業，尤其需要政府的介入。但由于我國市場機制的不完善，旅游管理體制的滯后，使得政府的行為異化或弱化，嚴重阻礙了我國旅游產業的健康發展.因此，改革現行的旅游管理體制，從制度變遷和制度創新的角度規范政府的行為，明確政府的職能范疇，讓政府與市場的分工更趨合理化，只有這樣，我國的旅游產業才能完成市場化的進程，我國才能躋身于世界一流旅游強國行列。
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