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摘要：從建設社會主義新農村，農村法律體系的完善，統籌城鄉協調發展以及現行涉農立法缺陷等角度看，制定專門的農民權益保護法十分必要。讓中國最大的弱勢群體認識到其權利，并以法律的形式加以保護。出臺一部好的《農民權益保護法》，將增強我國農民借助國家法律實現自我保護的能力，從而有利于農村和諧穩定，有利于推進于新農村建設。

中國共產黨領導的新民主主義革命，使中國農民真正走向了翻身解放的道路。但在新中國成立幾十年后，中國農民的處境仍不容樂觀，農民的政治地位、社會經濟生活條件及社會保障條件在當代中國社會各階層中依然屬于弱勢群體，當代中國農民的各種權利很難得到有效保障和落實，甚至各種傷農、害農事件時有發生。因此，要有效保障農民的各項合法權益，除了黨和國家在政策上加以保護和扶持外，在法律上加以保護仍是其核心和關鍵。因此，推動《農民法》或《農民權益保護法》的出臺，從而使政策措施上升為法律、規章，這對加強和完善對農民權益問題的立法保護，進行新農村建設，構建和諧農村，促進農村社會經濟發展顯得非常緊迫和必要。

一、出臺農民權益保護法的必要性

（一）從目前農民權益常受侵犯，權益缺乏法律保障看，有必要制定農民權益保護法。

近幾年，農業、農村發展都遇到瓶頸，中央越來越重視農民權益保護問題，城鄉統籌協調發展就必須解決農民權益保護問題，城市化進程越快，農民權益越容易被侵犯。由于前幾年傷農事件不斷發生，農民收入增長緩慢。個別地區甚至出現負增長，農民工遭遇政策歧視，長期拖欠農民工工資現象大量存在，中共中央和國務院對此高度重視，中央連續發7個“1號文件”就減輕農民負擔，增加農民收入等做出了明確規定，國辦發出《做好農民進城務工就業管理和服務工作》的通知，要求取消對農民進城務工就業的不合理限制，切實解決拖欠和克扣農民工工資問題，進一步提高對做好農民進城務工就業管理和服務工作的認識。為促進農業發展，增加農民收入，宣布取消農業稅。可見，減輕農民負擔，保護農民利益已被落實到具體措施上來。盡管在現行法律中已經包含了保護農民權益的制度規范，但現實中農民的權益還是很難得到保障，為加強對農民權益的保護，有必要出臺專門的農民權益保護法。

（二）從農村法律體系的完善、統籌城鄉協調發展以及現行涉農立法缺陷看，有必要制定農民權益保護法。

目前針對社會其它弱勢群體的立法已經有了，比如婦女、兒童、殘疾人、老年人、未成年人等都有相應的法律法規來保護，因此應該對中國最大的弱勢群體，即農民群體認識到其權利，并以法律的形式加以保護，這也是對公民權益的最大保護。《農民權益保護法》與其它幾部弱勢群體權益保護法律不同之處在于：其它幾部弱勢群體權益保護法都是針對家庭、團體內部，法律意義上是私權保護。《農民權益保護法》卻既有私權保護，又有公權的保護，是政府職能轉化的一個重要方面。1993年通過的《農業法》，沒有對農民權益保護問題做出規定。2003年修訂實施的《農業法》在第九章專章對“農民權益保護”進行了規定，可以說是開了農民權益保護專門立法的先例。但是，時

過境遷，農村、農業、農民都出現了很多新的變化與情況，現行法律的規定有的過于陳舊，對于新的具有典型性的侵害農民權益的行為，不具有針對性和普適性。另一方面，這些規定處于農業的基本法中，相對抽象和籠統，實用性較差，不能很好地運用于實際生活中。從這個角度來看，現有涉農法律體系對于農民權益保護存在缺失和不到位現象，有必要制定專門的農民權益保護法。

（三）從農民權益保護的實踐看，如能出臺一部好的《農民權益保護法》，將增強農民借助國家法律實現自我保護的能力。

出臺專門法律使農民的維權行為納入法制化的軌道，降低農民在法律缺失下發生對抗性行為的頻率，從而有利于農村社會經濟發展，促進農村和諧穩定，上世紀八、九十年代，農民的人身權利和財產權利經常遭到侵害。這突出表現在，涉農惡性案例不斷發生，鄉村干部為完成“指標任務”肆意闖到農民家里，不由分說牽牛、抬豬、搶糧食，動輒將農民捆綁起來帶走，甚至不時有毒打的事例，更為惡劣的是有時公檢法部門也一起上陣“配合作戰”。受到傷害的農民告狀無門，只有選擇集體上訪，卻又被以“依法治訪”的名義視作非法活動。造成這種局面的根源之一就是農民權益保護法律的缺位。《農民權益保護法》的出臺將使普通農民在與包括鄉村干部在內的地方強勢群體的關系中獲得法律支持，也將使中央政府各項支農惠農政策建立在法律基礎之上，從而提高政策實施的效率，走出政策落實難的困境。因此，《農民權益保護法》的出臺，在當前仍然存在城鄉二元結構的今天，在某種意義上來說將是我國的一個“小憲法”。因為它的出臺將解決中國占人口最多的農民的權益保障問題。

二、農民權益保護法的立法體系設想

（一）對農民的法律界定。

由于我國農民階層在改革開放后，已發生了重大變化。當前，農民階級成分復雜化、多元化。如果整個農村人員按照其主要勞動時間和收入的主要來源分類，至少有以下五種：一是“非農戶”。即常年住在農村的城里人，家庭的主要收入來源于國家發放的工資或自己在城里已擁有的穩定性收入。這其中包括一部分定居于農村的城市單位退休人員。二是“脫農戶”。即家庭主要勞動力的主要勞動時間從事的都是非農產業，家庭收入來源于非農產業。三是“以農為副的農戶”。即家庭主要勞動力的大部分勞動時間從事非農產業，兼帶種植部分農田，家庭收入的絕大部分來源于非農產業。他們之所以以還要兼農，主要是出于對土地的留戀，出于對今后生計的保險考慮。四是“以農為主的農戶”。即家庭主要勞動力的大部分勞動時間從事農業生產，但也兼帶從事二三產業，如短期外出打工，農閑從事運輸等，家庭收入的大部分來自于農業，非農產業收入也占有一定比重。五是“純農戶”。即家庭主要勞動力的主要勞動時間都從事農業，家庭收入也都來源于農業。其中，除了部分種養大戶外，絕大多數農戶屬于低收入群體、弱勢群體，生活比較困難，屬于以務農為主的職業農民。目前農民的五種類型，前二種即“非農戶”和“脫農戶”不能再作為法律意義上的農民，因為他們主要的勞動時間絕大部分家庭收入從事或來自于非農產業，而對于“以農為主的農戶”和“純農戶”則明顯屬于法律意義上的農民范疇。對“以農為副的農戶”是否歸屬于農民范疇，現在理論界存在分歧，但筆者認為，把他們劃到農民范疇有利于農村經濟的繁榮和發展。因此，對農民的法律定義為：以農村房屋為固定居所，戶口在農村，其全部、大部或一部分收入來自于農業收入的人口及其家庭主要成員。

（二）對農民權益保護的范圍：包括政治權利、人身權利、財產權利等方面。

1．農民的民主政治權利。尤其是選舉權和被選舉權是保障村民自治的基礎，在推行村級直選以后，農民的選舉權往往受到一種無形的侵犯，鄉村強權勢力通過各種途徑變相剝奪村民的選舉權。為克服城鄉二元結構帶來的種種弊端及與城里人不平等待遇，只有在法律上真正落實平等權，在政治上還農民以國民待遇，才能在文化教育，遷徒居住，社會保障等權利方面保障農民與城里人平等。

2．農民的人身權利。這幾年，傷害農民健康和生命的違法行為大量減少，但對農民的人格權的蔑視和踐踏的現象大量存在。各種傳媒以及公共場所、勞動場所都把農民和弱勢群體劃等號，農民的肖像權、隱私權、知情權等基本權利得不到起碼的保障與滿足，有時甚至是赤裸裸的傷害。對這些方面農民權益保護法應有所涉及。

3．農民的財產權利。這是保護農民權益最核心的部分，針對當前侵害農民財產權利的情況，應著重在土地權益方面加強立法。農民財產權利的保護首先是土地權益。房屋土地始終是農民最基本、最重要的財產權益。對土地中青苗的補償、土地價格的計算、土地征用的程序、土地補償費用的支付等都應該有明確的法律規定，尤其要嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍。一切經營性項目用地都不能啟用國家的征地權，只能通過土地市場獲得土地使用權。再次要對失地農民的安置應有明確的法律規定，政府可以考慮從征地補償金和土地稅收中拿出適當部分，作為社會保障基金，將失地農民納入當地城鎮居民的社會保障體系。

4．農民工的權益。我國農民工數量初步估計在2.1億左右，而農民工被拖欠的工資估計可能在1000億左右，而我國現行勞動法律對農民工權益保護而言，既不現實，又顯失公平。因此，立法中應該“給予農民工國民待遇”，民工應該享有與城市居民的同等權利；民工的人身安全、工資待遇受法律保護；民工子女有就近接受義務教育的權利，與城市子女享有同等待遇；民工有接受國家培訓、獲取科學知識的權利；民工有受《工傷保險條例》保護的權利等等。同時，現有的政策措施應充分體現到法律之中去，比如農業直補、農機直補、家電下鄉等惠農政策，這些都應該吸收進來上升到法律層面，從而使其保持嚴肅性、穩定性、權威性。

5．農民的社會保障權。農民社會保障的范圍應該涵蓋養老、醫療，農村最低生活保障等方面，做到讓農民老有所養、病有所醫。法律應規定，各級財政應每年撥出一定比例的款項用于農村社會保障，由專門機構進行管理和發放。

6．農民的救濟權。當然，農民權益的救濟也應成為立法的主要內容。農民權益的救濟可以采取行政途徑和司法途徑。無論采取何種途徑，都應充分保障農民的要求告知權、申請回避權、獲得法律援助權、質證權、聽證權、辯論權、上訴權等權利，考慮到農民的經濟實力，應當通過訴訟費減免，加強法律援助等方式幫助農民實現這些權利。

（三）明確侵犯農民利益的法律責任，包括行政責任、民事責任、刑事責任。

武漢大學憲法學博士鄧聯繁說，如果出臺了保護農民權益的法律，那就可以“依法該罰款的就堅決罰款，依法該行政處分就堅決處分，依法該追究刑事責任的就堅決追究刑事責任，”切實改變以往處理侵害農民合法權益的行為中“一退款，二上交、三默認”、“教育為主、下不為例”等種種不良作法。的確，在我國，因侵犯農民合法權益追究法律責任的很少，究其原因，就是因為缺乏相應的法律詳細規定，缺乏操作性。因此，農民權益保護法應對侵犯農民利益的行為作出具體的規定，以及應承擔的相應法律責任作出明確規定。這種規定必須具體，比如說罰款的金額，行政處分的類型，具體量刑的標準都應該清清楚楚。當然，農民法律保護的范圍很廣，還有自主經營權、承包經營權等，作為一部立法，應盡量詳盡全面，具有前瞻性，才能在實踐操作中收到好的效果。

總之，在我國當前，出臺一部較為完善的保護農民的法律顯得非常緊迫和必要，它必將極大提升農民地位，推動我國農村經濟健康持續發展，促進社會主義新農村建設和構建和諧新農村。