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本文作者：劉亦翔作者單位：山東大學

行政復議委員會試點工作的開展與成績

《通知》要求，行政復議委員會試點工作，要在依法以行政復議機關名義作出行政復議決定的前提下，合理整合行政復議資源，積極探索集中受案、集中人力、集中辦理行政復議案件的辦法，要通過試點工作積極探索相對集中行政復議審理權;探索建立政府主導、社會專家學者參與的行政復議工作機制;要明確行政復議委員會和行政復議委員會辦公室的職責分工。通過解讀我們能夠得出，《通知》是要保證行政復議工作仍然由政府負責實施，行政復議委員會仍然要接受政府領導，在此基礎上完善復議運行機制，變現在的“條塊管轄”為“塊塊”管轄為原則，“條條”管轄為例外，吸收專家、學者等社會公正力量參與行政復議中，提高行政復議工作的透明度，提升其社會公信力。截止到2011年，行政復議委員會試點工作已經擴展至全國19個省區108個單位。試點的效果明顯，各試點地區(單位)復議量攀升，信訪量下降。專家認為，我國官民爭議解決方式，正在突破“大信訪，中訴訟，小復議”的格局。在行政復議委員會的模式上，當前主要出現了三種模式:一是將原來分散于政府各部門的行政復議權，全部集中到政府設立的行政復議委員會統一行使。山東省濟寧市采取此種模式。這種所謂的完全集中模式，是指市政府設置行政復議委員會，市級行政復議職權由市人民政府的行政復議委員會集中行使，市政府工作部門、直屬事業單位及法律法規授權的組織和省以下垂直管理的行政機關、直屬事業單位、法律法規授權的組織不再受理行政復議案件。二是部分集中模式，即行政復議委員會集中行使部分政府部門的部分行政復議審理權，目前大多數試點單位都采用這種模式。三是北京市和上海市的多數試點單位采納的模式，即保持現行行政復議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考。在模式的選擇上，筆者更贊同濟寧市的完全集中模式，它完全集中51個市級部門的行政復議職權，對復議案件實行集中受理和審理，集中力度最大，集中范圍最廣。國務院法制辦公室相關負責人也指出，山東省濟寧市的完全集中模式是主流模式，代表著行政復議制度的發展方向。行政復議委員會試點工作取得了不小的成績。首先，集中了行政復議的資源。據初步統計，全國范圍內有行政復議權的機關有1.8萬多個，但地方三級政府的專職行政復議人員僅有1532人，區縣級人民政府專職行政復議人員平均僅有0.2人，行政復議力量嚴重不足。同時，原本有限的行政復議資源被分散在各個政府工作部門中，更加導致了行政復議資源的不足。設置行政復議委員會可以將原本分散在各個部門的行政復議資源進行有效整合，在不增加行政編制的前提下加強行政復議的力量。第二，有利于提高行政復議的獨立性，提升復議決定的公信力。原來的行政復議機關被設置在各個有行政復議權的行政機關中，與被申請復議機關關系密切，履行復議職能的人員都是所在機關的公職人員，無論是從機構設置上還是人員配備上都缺乏讓人信服的獨立性。行政復議委員會雖然仍屬于行政機關，但是由一級政府直接管理，同時吸收社會學者、律師以及其他社會公正人士參與到行政復議中來，濟寧市行政復議委員會還設立了監督委員會，由黨代表、人大代表、政協委員和紀檢監察干部組成，對行政復議委員會的工作進行監督，這一系列的措施提高了行政復議的透明度與公信力。第三，運用調解、和解方式解決行政復議案件，在保證復議質量的前提下提高了復議效率，有利于更好地維護復議申請人的合法權益，減少復議申請人的抵觸情緒，緩和雙方的緊張關系。

建立獨立并中立的行政復議委員———行政復議體制的改革方向

縱觀域外行政復議制度，各國皆有自己的特色。有的國家對待行政復議制度并不十分熱心，如在德國，設置復議委員會是例外情況，只有某些州設置。德國主要的復議工作是由做出被復議行政行為的原機關及其上級機關承擔，并且這些復議組織中并沒有特別設置的機構來承擔此項工作，有學者認為，這與德國的行政法院功能較為發達，行政體系在權利救濟體系中的地位較不重要有密切關系。在有的國家，則專門設立機構承擔行政復議工作，如英國的行政裁判所。通過比較不同國家的行政復議制度，結合我國的實際情況，筆者認為韓國以及我國臺灣地區的行政復議體制模式具有較高的參考價值。在韓國，每個復議機關內均設置了行政復議審判委員會來具體承擔行政復議的職能，但行政復議委員會具有較高的獨立地位，復議機關必須按照行政復議審判委員會的審查結論做出復議裁決。同時，吸收了相當數量的民間人士擔任行政復議審判委員會的委員，以提高其中立性［2］。我國臺灣地區，“訴愿法”第五十二條規定:“各機關辦理訴愿事件，應設‘訴愿審議委員會’，組成人員以具有法制專長者為原則。‘訴愿審議委員會’委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之;其中社會公正人士、學者、專家人數不得少于1/2，‘訴愿審議委員會’組織規程及審議規則，由主管院定之。”［3］我國行政復議委員會試點工作，在取得成績的同時也存在不少問題。這些問題有的是囿于當前行政復議相關法律法規的規定而難于有所突破，有的則是因為試點工作開展不久，一些相關制度還處在摸索之中，有待于進一步總結完善。結合前文對行政復議的功能定位以及對行政復議司法化走向的認同，同時借鑒國外與我國臺灣地區行政復議體制的經驗，筆者認為，就行政復議的體制改革而言，最關鍵的就是要通過體制設置，確保行政復議的獨立性與中立性。獨立性與中立性既有所區別，又密切聯系，機構設置的獨立為復議中立提供了外在的基礎，而中立地復議過程是機構設置獨立所追求的目標。實現復議機構設置的獨立性，確保復議機構能夠中立的進行復議，是行政復議司法化的題中之義，也應當是我國行政復議體制改革的最終目標。我們結合行政復議委員會試點工作進行分析。

1.行政復議機構設置應具有獨立性。從理論上來講，作為解決爭議的組織，行政復議機構不應當受到任何外在的干涉。獨立性是行政復議司法化的首要要求。有觀點認為，當前行政復議委員會的設置仍然不具有足夠的獨立性，行政復議委員會仍然設置在一級政府之中，與被申請復議的行政機關有著千絲萬縷的聯系，這違反了“任何人不能做自己案件的法官”這一自然正義的基本原則。筆者認為，對于爭議處理結果的公正性在一定程度上會受到處理主體設置于何處的影響，但更為重要的是處理主體的組成以及解決糾紛時所適用的程序。行政復議委員會雖然隸屬于一級政府，受其管理，但是這并不能必然構成對其獨立性的否認。法國的行政法院隸屬于行政系統，可是這并沒有影響其獨立公正地審理行政訴訟;我國的行政訴訟由人民法院負責，但是從立案、審判到執行的各個環節一般都會不同程度地受到來自行政機關的壓力甚至是直接干涉。可見，是否隸屬于一級政府并不是能否保證行政復議委員會獨立性問題的關鍵，關鍵在于制度的設計是否合理，是否符合一國的歷史與現實情況。我國當前的情況與韓國以及我國臺灣地區相似，負責行政復議工作機構設置于行政機關內部，但是我國的行政復議效果并不理想，沒有如同韓國與我國臺灣地區那樣通過體制上的控制獲得較好的復議效果。結合我國情況，筆者建議將行政復議工作機構集中于一級政府之下，而不是分散于各個行政機關之中。這樣一方面有利于集中利用我國當前十分匱乏的行政復議資源，另一方面，也是對當前復議過程中存在的行政機關不當干涉的一種克服。如前所述，我國當前的行政復議委員會試點工作出現了不同模式，北京市和上海等地在不改變現行行政復議體制的前提下引入專家決策機制，行政復議的具體工作仍由原各個行政機關中的復議機構負責，對行政復議獨立性的促進十分有限。筆者更贊同采取濟寧市的完全集中模式，通過設置行政復議委員會，將市級行政復議職權由濟寧市人民政府集中行使，市政府工作部門、直屬事業單位及法律法規授權的組織和省以下垂直管理的行政機關、直屬事業單位、法律法規授權的組織不再受理行政復議案件。同時，這種模式提高了負責行政復議工作的機構的行政級別，使行政復議委員會直接隸屬于一級人民政府，由隸屬于原行政機關改變為與原機關平級，通過行政級別的牽制來減少復議工作可能受到的來自原行政機關的干擾。濟寧市采取由常務副市長兼任行政復議委員會主任，使行政復議委員會的工作人員在進行復議工作時“腰板更硬”，這種做法值得借鑒。

2.行政復議機構的運作應具有中立性。在行政復議委員會試點工作中，各地在追求復議體制獨立性方面進行了有意義的探索。但新問題也隨之而來，需加以審視并解決。一是行政復議委員會實行政府主導、專家學者參與的工作體制，吸收專家學者等社會人士進入行政復議是復議體制改革的一個重要方面，但對于專家學者的遴選方式，相關文件并沒有一個明確的標準，當前主要是依靠政府的“一廂情愿”，如濟寧市行政復議委員會委員由27名專家學者、教授、律師等人員組成，外部委員的比例近80%;北京市第二屆市政府行政復議委員會由43名委員組成，其中30名非常任委員由來自國家部委和北京部分高校、研究機構所推薦的知名專家學者擔任，這些委員究竟是如何被推薦的并沒有一個明確的規定。關于專家學者在委員會中所占的比例也并沒有明確的規定，盡管當前凡是有專家學者參與的委員會，專家學者的比例都大于50%，但是這種體制應當從法律法規上加以確認，韓國與我國臺灣地區就對外聘委員的比例做出了規定。筆者認為，在遴選上，應當從專業水平、業務能力、有無犯罪記錄和社會評價等等方面進行規定，如韓國就規定行政審判委員會的委員除了相關部門的公務員外，其他參與人員應當符合有關條件，如有律師資格、擔任或曾擔任教授法律學的副教授以上職務、或其他有行政復議知識和經驗的人士等條件;在比例上，應當通過法律法規規定專家學者的組成比例不少于50%，并且應當允許律師、群眾等其他社會公正人士參與到復議當中。二是在某些試點地區，行政復議委員會下設行政復議委員會辦公室，但是行政復議委員會與其下設的行政復議委員會辦公室之間的運行機制并不合理。如濟寧市行政復議委員會下設的行政復議委員會辦公室職責主要有兩部分:(1)程序性的事項，如復議案件的受理、證據的勘察和調查詢問等;(2)對于事實清楚、案情簡單和法律責任明確的行政復議案件，由市行政復議委員會辦公室審查，提出處理意見，擬定行政復議決定，報市行政復議委員會辦公室主任簽發，即對于此種案件由行政復議委員會辦公室直接做出行政復議決定。對于涉及公共利益、社會影響較大、法律關系復雜、專業性較強及難度較大的行政復議案件，在案件承辦人員初步審查并提出審查意見的基礎上，交由市行政復議委員會案件審理會議審議，提出處理意見，擬定行政復議決定，經市行政復議委員會辦公室主任審核后，報市行政復議委員會主任簽發。這種做法是有缺陷的。因為以何種標準區分復議案件的難易復雜程度，并沒有一個明確的客觀標準，因此對于案件難易的確定就完全由復議委員會辦公室人為主觀判斷，難以讓人信服。另外，由復議委員會辦公室來對所謂的“簡單”案件進行復議審理，這又回到了行政復議的老路上，即完全由行政機關的工作人員來審理行政復議案件，因為根據機構人員的設置，行政復議辦公室完全由行政人員組成，專家學者等社會人士只存在于復議委員會之中，對于所謂的“簡單”案件排除了復議委員會的介入，這樣就難以保證復議的中立性與公信力。那么如何克服這種弊端呢?筆者認為可以參考我國民事訴訟的做法，對復議程序進行簡易程序與一般程序的劃分，參照民事訴訟中關于適用簡易程序的標準來區別簡易的行政復議案件與復雜的行政復議案件，簡易的復議案件可以適用簡易的復議程序，但適用簡易復議程序時，不能完全由行政復議辦公室的工作人員主持復議，應當從行政復議委員會中選出一位專家、學者等社會公正人士主持復議，適用簡易復議程序進行復議。這屬于行政復議程序方面的內容，已經超出了行政復議體制的范圍，在此不多加討論。三是復議機構以及復議人員的辦公條件、活動經費、物資配備、行政編制、職務晉升、工資福利等仍然受制于一級政府，政府的控制權使得復議機構難以保證中立性。正如漢密爾頓所說:“就人類一般天性而言，對某人的生活有控制權，就等于對其意志有控制權。”［4］因此，必須通過相關制度規定，明確復議機構及其工作人員的物質條件與編制、職務等待遇，甚至可以對行政復議人員的待遇做出優于其他部門公務員的特別規定，以解除其后顧之憂。在這方面，韓國《行政審判法》明確規定行政審判委員會的組織、運作以及委員的任期、身份保障等事項由總統令予以規定。濟寧市將行政復議經費列入市級財政預算，單獨列支、專款專用，同時增加了行政編制，為行政復議委員提供了保障，對于保證復議工作人員的身份獨立具有積極作用，但是相關制度仍然不夠明確、不夠完善。四是復議人員的法律素養對中立性也有很大影響，在相同情況下，我們更有理由相信一個經過系統法律訓練、具有較高法律素養的復議工作人員能夠排除干擾，保持中立性。這里的復議人員，主要指的是具有行政編制的復議工作人員。加強行政復議的中立性，應當對行政復議人員的資格設置條件，復議人員應當具有一定的法律知識，加強對復議人員的業務培訓，從長遠來看，可以規定復議人員應當通過國家司法考試。

與此同時，我們也應當看到，在追求行政復議獨立性與中立性之時，也可能會因此而喪失行政復議所擁有的一些優勢。因此，對于行政復議體制改革不能矯枉過正，既要保證行政復議的獨立性與中立性，又要保證行政復議的專業性與其他優勢，如何尋找二者之間的平衡點，也是行政復議體制改革提出的新課題。