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執法是與立法密切聯系的法治建設的重要環節。法律制定后，只有在現實生活中得到切實執行，才能規范社會成員行為，保護公民的合法權益，保證國家機關及其工作人員依法行政和公正司法，維護國家的穩定，促進經濟和社會全面發展。因此，執法狀況及其客觀效果如何，是衡量一個國家法治建設成就的最終標尺。在我國現行體制下，行政機關和司法機關都是執行法律的國家機關，其中行政機關擔負著80%以上法律法規貫徹實施的重任。執法權是一項重大權力。掌握權力而不受監督，必然導致腐敗。要保證執法權不被濫用，就必須加大對執法機關及其工作人員的監督力度，健全和完善執法監督制約機制。

一、我市執法監督的現狀與成效

改革開放以來，我市的民主法制建設取得長足的進步，一大批涉及政治、經濟和社會生活各個方面的法律法規得到有效實施，審判、檢察、監察、審計、司法行政等執法機關和部門逐步健全，各級干部和廣大群眾的法律意識和法制觀念不斷增強，為改革開放和經濟社會發展提供了一個較好的法制環境。但由于歷史與現實的諸多原因，有法不依、執法不嚴、違法不究，甚至循私枉法、執法違法等現象仍然不同程度地存在。為了確保法律得到嚴格、公正執行，我市不斷加大對執法機關及其工作人員進行監督的力度，地方國家權力機關對行政和司法機關的監督得到恢復和發展，行政機關內部層級監督和監察、審計機關的專門監督制度得以建立和加強，檢察和審判機關的法律監督和司法機關內部之間的相互監督逐漸步入規范化軌道，以政協民主監督、新聞輿論監督和公民監督為主的社會監督日益發揮積極作用，一個對執法權力進行全面制約的監督體系已經初步形成。

（一）地方國家權力機關依法對“一府兩院”進行執法監督

改革開放以來，我市各級人大及其常委會努力履行憲法和法律賦予的監督職責，積極開展各種形式的執法監督，為保證憲法和法律在本行政區域得到遵守和執行，做了大量的工作，發揮了重要作用。（1）開展執法檢查。自1995年以來，市人大常委會先后開展執法檢查117次，發現并督促糾正了一大批違法問題和案件，有力地推動了法律、法規的貫徹實施。如市人大常委會連續兩次組織對消費者權益保護法、關于懲治生產銷售偽劣商品犯罪的決定等法律法規的實施情況進行檢查，共查出各類違法問題和案件1143起，督促糾正946起，并從總體上綜合分析執法中存在的傾向性問題，通過執法檢查報告和委員們的審議提出意見，督促市政府及其相關部門抓好整改。（2）組織對執法機關及其工作人員進行“兩評”。“兩評”指代表評議（又稱工作評議）和述職評議。1991年，惠安縣人大常委會率先組織人大代表對派出所、計生站等基層執法單位工作進行評議，而后這一監督形式在全市逐步推廣開來。據不完全統計，13年來，市、縣兩級人大常委會組織代表對行政和司法部門進行工作評議達280多次。述職評議則是從代表評議活動中演變而來的。市人大常委會于1994年8月制定《關于國家機關工作人員述職的暫行規定》，同年開始開展述職評議，至今已對市財政局、水電局、市政公用事業局等6名局長進行評議。在評議中發現有兩名局長存在違法行為，轉由司法機關依法查處。近年來，各縣（市、區）人大常委會都普遍開展了述職評議活動。“兩評”活動的開展，增強了“一府兩院”工作人員的法制觀念，促進提高了執法水平。（3）開展個案監督。市十二屆人大以來，常委會先后選擇215個社會影響大、久拖不決或事實不清、明顯判處不公而又未能自行糾正的個案實施重點監督，目前這些案件均已依法得到妥善處理。如惠安縣發生一起故意傷害案，因死者陳國才家屬不服公安法醫鑒定結論而不斷上訪，市人大常委會把它列入個案監督，與市委政法委聯合督促有關司法部門，在死者已經埋葬半年之后重新開棺驗尸，得出正確結論，對罪犯繩之以法，對違紀違法的干警追究相應責任，在社會上引起了巨大反響。2001年12月，市人大常委會通過了關于監督司法機關辦理案件的暫行規定，明確了個案監督的范圍、程序及責任追究等，使個案監督逐步走向規范。（4）實行任前法律考試。要嚴格公正執法，必須擁有一支執法意識強、執法水平高的執法隊伍。為此，市、縣兩級人大常委會逐步推行任前法律考試制度，促使執法機關的領導和執法人員及時更新和補充法律知識，提高執法人員的專業素質和工作能力，推動執法狀況的全面改善。

（二）政府層級監督機制逐步建立不斷完善

政府層級監督是指上級政府對下級政府、各級政府對所屬工作部門及其工作人員的執法活動實施的監督。（1）開展行政執法檢查。這是行政執法監督的一個重要手段。我市開展這項工作較早，1986年就根據省政府的統一部署開展包括經濟合同法、涉外經濟合同法、中外合資企業法等11項法律法規在內的執法大檢查，促進了政府經濟管理的模式從行政手段為主到以法律手段為主的轉變。此后，市政府堅持把行政執法檢查擺上重要位置，及時糾正了群眾反映強烈的行政違法案件和行政人員違法違紀案件，全市行政執法監督工作跨上了一個新臺階。據統計，從2001年到2004年6月，市、縣兩級政府組織開展執法檢查67次，及時糾正群眾反映強烈的行政違法案件361件，處理行政人員違法違紀案件42件（次），行政執法機關及其執法人員依法履職的自覺性得到進一步提高。（2）對行政執法主體進行規范。行政執法主體是行政執法活動的實施者，執法主體是否合法，是否具備執法條件關系到行政執法行為是否合法有效。1998年下半年，我市根據國務院《關于貫徹實施行政處罰法的通知》要求和《福建省行政執法資格認證與證件管理辦法》的規定，對本市范圍內行政執法機構進行全面審查清理，取消14個不符合執法條件單位的執法資格。2003年上半年，針對機構改革中有關機構變化的情況，市政府對本市范圍內的行政執法機構再次進行全面清理，把行政執法單位納入經常性、法制化管理軌道。（3）認真做好行政復議工作。行政復議是行政執法機關自我糾正執法錯誤的一種重要監督制度。《行政復議法》正式實施以來，我市受理了大量的復議案件。至2004年底，市級政府收到行政復議申請561件，受理466件，審結462件，對下一級政府及本級政府部門作出的違法行政行為裁決予以撤銷、變更的達121件，既保障了公民、法人和其他組織的合法權益，也規范了行政執法行為。（4）逐步推行行政執法責任制。1998年省政府作出關于依法行政的實施意見以來，市工商局等行政執法機關開始探索建立行政執法責任制度。經過6年多來的不懈努力，全市已有537個行政執法單位建立和實行以行政執法責任制為核心，以執法公示制、評議考核制、過錯責任追究制為配套的行政執法制度體系。據不完全統計，全市推行執法過錯責任追究制后，已追究相關責任者276人，其中給予黨紀政紀處分的181人，經濟處罰的213人，調離執法部門的13人。通過推行執法責任制，提高了行政機關及其工作人員辦案質量和執法水平。

（三）監察、審計部門對行政執法的專門監督力度加大

監察部門擔負著對國家行政機關、公務員以及行政機關任命的其他人員進行監督的重要職責。近年來，我市兩級監察部門不斷加大行政執法監督的力度，強化了對行政執法行為的約束。（1）開展行政執法監察。自2001年至2003年底，全市監察部門圍繞國有經營性土地使用權出讓、建筑工程公開招投標、整頓規范市場經濟秩序等重點項目開展執法監察418項，發現執法過程中的存在問題1169個，查出違法違紀金額6795萬元，發現案件線索48條，立案查處44件69人。通過執法監察，促使執法機關和執法人員自覺以法律嚴格規范自己的行為，維護執法機關在人民群眾心目中的形象。（2）依法懲治執法隊伍中的違紀違法行為，嚴格規范行政執法人員的職務行為。市縣兩級監察部門強化了辦案職能，重點查處了執法機關人員貪贓枉法、失職瀆職及重大違紀案件。據統計，從2001年至2003年底，市縣兩級監察部門共立案1618件，處理執法部門中的違法違紀人員1454人，其中被追究刑事責任289人，通過辦案為國家挽回經濟損失5487萬元。（3）督促行政執法部門全面實行公開辦事制度，提高執法行為的透明度。實行公開辦事制度，其實質就是把行政執法行為置在“陽光”之下，為群眾直接對權力行使進行監督開通渠道，從而防止濫用執法權力。經監察部門多年的努力，目前全市所有的行政執法部門都已推行辦事公開制度，在公開的形式上推行“點題公開”，做到群眾要求公開什么就公開什么，避免了執法行為“暗箱操作”，實現監督關口前移，從而促進嚴格、公正執法。

審計部門是執法權力制約機制和監管工作的重要組成部分。近年來，我市審計部門加強對執法部門的經濟活動進行管理和控制，督促執法部門工作人員嚴格執行財經法規和財經紀律，在遏制以執法謀取經濟利益方面發揮了其他部門不可替代的作用。（1）督促執法部門認真落實罰繳分離制度，嚴格實行收支兩條線。曾經有一段時間，不少執法部門以收費、罰款作為工作人員工資、獎金和執法經費的來源，導致一些執法人員巧立名目濫施處罰，而且把罰款作為唯一的處罰手段，嚴重影響了執法機關的形象。為了從根本上解決這一問題，市審計局于1994年建議市政府逐步推行罰款的決定與收繳分離的制度，促使罰款收據逐漸規范，明確要求罰款必須全部上繳國庫，任何執法部門或個人不得以任何形式截留、私分。執法部門所需經費的撥付，按照國家有關規定執行。為了督促這一制度的實施，市、縣兩級審計部門多次組織檢查，先后查出執法部門設置的小金庫173處（次），查出違紀金額8900多萬元，建議有關部門嚴肅查處了市縣兩級43個亂罰款、亂收費的執法單位，維護了執法權威，改善了執法形象。（2）通過審計及時發現和揭露執法部門中存在的腐敗問題。近年來，市、縣兩級審計部門選擇部分執法部門和單位進行重點審計，發現了不少腐敗問題。據統計，從2001年至2003年底，全市共審計以公安、交警、法院、土地等重點執法單位為主的行政事業單位671個，查處各種違規金額45760萬元，向司法機關和紀檢監察部門移送案件線索20件，130多名執法人員受到黨紀政紀處分，87名被追究刑事責任。（3）積極配合紀檢監察和司法機關查辦大案、要案。市、縣兩級審計部門充分發揮熟悉財務、精通查賬的優勢，主動配合紀檢、監察和檢察、公安機關進行審計查證或協助辦案。自1984年起至2004年6月，我市兩級審計部門不斷加大對執法部門的重大違法違規問題和經濟犯罪案件的查處力度，共審計17378個單位（項目），查出并處理違法違規問題金額393881萬元，向司法機關移交經濟犯罪案件90件，通過與紀檢監察機關協同辦案，共處理行政執法和司法部門違法違紀人員1503人，其中被追究刑事責任336人。為了加大對行政執法監督力度，去年市審計局還與紀檢監察機關、檢察機關聯合下發《關于進一步健全案件移送和加強協作配合工作的意見》，進一步健全和完善案件移送制度、協助查案制度和案件會審制度，為進一步揭露和查處涉嫌經濟違法違紀和腐敗行為奠定良好的基礎。

（四）檢察機關的法律監督逐步深化

人民檢察院的監督是一種法律監督。為確保司法公正，檢察機關通過監督司法機關及其工作人員在司法活動中的行為是否合法，保障各項訴訟程序被準確、嚴格地遵守，保證刑法、民法等實體法的正確執行。近年來，市、縣兩級檢察機關認真履行法律監督職責，著力糾正有罪不究、裁判不公、違法辦案、超期羈押等突出問題，促進了嚴格執法，維護了司法公正。（1）強化刑事訴訟監督。一是開展立案監督。市、縣兩級檢察機關與偵查機關普遍建立案件通報制度，注意發現該立未立案件。自1997年以來，市檢察院共監督立案342件，有效地糾正了有案不立、以罰代刑的現象。二是開展偵查監督。針對公安機關在偵查過程中出現的違法行為，市、縣兩級檢察院及時發出糾正違法通知書，并建議有關機關對相關責任人進行紀律處分，對構成犯罪的，則依法追究刑事責任。自2001年以來，建議有關機關對167名責任人進行紀律處分，立案追究65人的刑事責任。三是進行審判監督。對審判監督主要通過抗訴來實現。自2001年以來，市檢察院對市中級法院一審刑事判決提出抗訴29件，二審改判19件。（2）加強對監獄、看守所、勞教所監管活動的監督。通過派駐泉州監獄、泉州勞教所和各縣（市）看守所的檢察室，加強對監所關押、辦理減刑、假釋、保外就醫的監督。近五年來，市檢察院糾正超期羈押653人，關押場所不當65人，辦理在押犯重新犯罪案件77件106人，查明監管人員在履職中違法違紀10件15人，有效地防止了監管人員執法犯法、侵犯人權的行為。（3）加強對民事審判、行政訴訟活動的監督。著重監督審判不公和顯失公平的案件。自2001年以來，受理不服法院已發生效力的民事、行政判決、裁定的申訴案件1015件，認為申訴有理向法院提出抗訴110件，法院經再審改變原判81件，保證了國家法律的正確執行。（4）檢察機關內部自我監督不斷加強。檢察機關掌握著偵查權、批捕權、抗訴權及對法院審判行為的監督權，其執法行為直接關系司法公正，為此，必須加強內部監督以確保自身公正執法。近幾年來，我市檢察機關切實加強內部監督工作，抓好設立機構、明確職責、完善制度、規范程序等關鍵環節，形成以執法公示制、崗位責任制、辦案考評制、錯案責任追究制為主要內容的公正執法制度體系。自2001年以來，市檢察院認真受理舉報檢察干警違法違紀的信件76件，嚴肅處理9名檢察干警，促進了辦案質量的提高和執法作風的好轉。

（五）人民法院對外監督和內部監督有序開展

人民法院的監督包括對外監督和內部監督兩個方面，對外監督主要是對行政執法行為的監督，內部監督主要包括上級法院對下級法院監督和本級法院的自我監督。（1）開展行政執法監督。其主要方式是行政訴訟，即公民、法人或其他組織認為行政機關及其工作人員的具體執法行為侵犯其合法權益，依法向人民法院提出訴訟，由人民法院進行審理并作出裁決的訴訟活動。自2000年至2004年5月，我市兩級法院共受理一審、二審行政案件1797件，審結1740件，其中，行政執法部門敗訴的301件，經法院審理行政機關認識到自已違法而主動撤銷或改變原行政行為，取得原告諒解而撤訴的有105件，一批行政執法人員受到相應責任追究。（2）建立法院內部審判監督機制。法院內部監督是法院系統自我糾錯、自我制約、自我完善的重要手段。近年來，我市兩級人民法院積極探索審判監督新途徑，逐步建立健全審判監督機制。一是建立審判流程管理制度。市中級法院制定《審判流程管理制度》，設置“案件流程表”，對每一案件的各個審判環節進行全程動態跟蹤管理，促使每個審判人員均能按照審判流程的要求履行職責，確保司法程序的公正。二是建立案件質量評查制度。從2002年5月開始，市、縣兩級法院全面執行案件質量評查制度，并在考評標準、考評方式、操作流程以及考評結果的利用上作出了相關的規定。兩年多來，兩級法院共評查案件21600多件，評定不合格案件87件，對53名辦理不合格案件的法官給予處罰，立案審查涉嫌違法違紀的法院人員13件15人，其中5件5人移送檢察機關處理。三是進一步完善二審監督制度。二審監督制度是指二審人民法院對一審人民法院作出的尚未生效的判決或裁定進行第二次審理的法律監督制度。這是上級法院對下級法院進行監督的有效途徑。自2001年以來，市中級法院共審結上訴案件11758件，其中發回重審或改判2457件，體現了實事求是、有錯必糾的原則，保證了法律的正確實施。市中級法院還通過設立違法審判責任追究領導小組及辦事機構、聘請執法監督員、建立法官“三個檔案”（法官廉政檔案、法官承辦案件質量檔案、法官工作效能檔案）等措施來加強內部監督。

（六）以政協民主監督、新聞輿論監督、公民監督為主的社會監督取得成效

社會監督是非國家性質的監督，一般以人民群眾或非國家機關的社會組織為監督主體，以國家機關及其工作人員為監督對象，通過批評、建議、檢舉等方式來對行使公共權力的行為實施監督。（1）市政協對執法工作的民主監督力度逐年加大。近年來，市政協積極探索民主監督的新途徑，充分運用提案、評議等多種形式，加強對執法部門的監督并取得明顯效果。如2003年，市政協針對市區11個舊城改造片區共6954套房產證難以辦理導致群眾積怨多年的問題開展深入調查，發現辦證難的主要原因是由于有關部門在執法中互相扯皮、久拖不決導致不作為而產生的，于是就解決這一“老大難”問題向市政府提出23條對策，同時對此進行督查。市建設局、國土局、房管局等執法部門虛心接受意見，重新厘清各自職責權限，在市政府分管領導的協調下，各單位互相配合、全力以赴，終于使這一問題得到妥善解決，不但所有的房產業主都拿到房產證，財政還新增契稅6550萬元、土地出讓金1.36億元。督辦提案也是政協開展民主監督的有效形式。近三年來，市政協圍繞推進執法工作先后督辦重點提案87件。市政協還通過選派監督員，督促執法部門及其工作人員依法辦事，促進執法狀況的全面改善。（2）傳播媒介對執法工作的輿論監督作用日益凸顯。近年來，我市的主要傳播媒介積極發揮群眾喉舌的獨特作用，對執法機關及其工作人員進行了較為有效的輿論監督。《泉州晚報》、《東南早報》通過開設《記者熱線電話》、《監督臺》等專欄和編發《泉州晚報內參》、《記者熱線選編》等，對行政和司法機關及其工作人員在執法中存在的問題給予披露和反映，在社會上產生強烈反響，并引起有關領導的高度重視，促使部分問題得到較為妥善的解決。據不完全統計，《泉州晚報》和《東南早報》近三年來曝光執法部門、執法人員的違法違紀問題達870多條，形成激濁揚清輿論氛圍。泉州電視臺通過《十分關注》、《法制在線》、《警方時空》、《法律交鋒》、《現在開庭》等節目版塊，對有法不依、執法不嚴、濫用職權、野蠻執法等現象進行報道，引起紀檢監察等有關部門的注意，及時對違法違紀人員進行處理，受到群眾的普遍歡迎。（3）公民通過信訪、控告、舉報等方式對執法活動進行監督。據不完全統計，自2001年至2004年8月，市信訪局、市人大信訪科收到的信訪件中，屬于對執法部門提出批評、建議和檢舉、揭發執法人員的有8600多件，通過直接辦理、轉交辦理等形式，一些執法部門和執法人員的違法違紀行為得到糾正，有300多名執法人員受到不同程度的處理。舉報制度是人民群眾揭發國家機關公職人員違法犯罪行為的一個重要途徑。近年來，我市各級檢察機關、監察部門設立專門舉報機構，加強舉報線索管理，重視保護和獎勵舉報人員，調動群眾舉報的積極性。據統計，三年多來，群眾對執法部門及其工作人員的舉報線索6700多條，除移送有關部門查處外，舉報中心依法初查1860多件，移送立案偵查637件，從中查獲大案要案43件。舉報制度的建立，在監督執法機關及其工作人員，查處其瀆職失職、違法違紀中發揮了很大作用。據檢察機關統計，由檢察機關查處的職務犯罪案件之中，有一半以上都是通過群眾舉報獲得的線索。

此外，執政黨通過政策指導、人事控制等形式對執法活動進行監督，在整個監督體系中也占據重要位置。工會、婦聯、共青團等社團監督也對執法活動產生一定的制約作用。

二、我市執法監督存在的問題與原因

雖然我市在加強對執法進行監督方面取得一定成效，但也必須看到，執法監督工作仍有薄弱環節，執法監督機制仍然不夠健全，執法監督實效仍然有待提高，具體表現在：

一、在人大監督方面。一是人大主動監督的意識還不夠強，在開展監督時畏難情緒較重，怕越權、怕麻煩，往往從支持配合方面考慮多，從監督制約方面考慮少，使執法監督處于被動局面。二是執法檢查效果不理想。對執法檢查中發現的問題，查糾措施不力，懲誡手段不硬，影響了執法檢查的效果。三是司法監督還停留在表層上。人大目前對司法監督雖然取得了一些成效，但仍然缺乏深度。雖然近年來開展了個案監督，但有關制度還欠完善，個案監督的件數也很有限，典型性及產生的影響均有不足，而且在對人大監督具體案件的必要性和依據在認識上還有分歧。

二、在政府層級監督方面。一是部分行政領導干部和執法監督工作人員自身法律素質不高，影響了政府層級監督工作的開展。二是對行政復議制度重要性認識不夠，認為行政復議是揭行政機關的“短”，有損“政府形象”，要求法制工作機構對行政復議申請能不受理的就不受理，不得不受理的也要盡可能維護“政府威信”，影響了政府層級監督的效用。三是行政執法過錯責任追究不到位、行政執法責任制的外部監督機制尚未建立，導致這種制度在一些地方流于形式未能收到實際效果。四是縣（市、區）一級政府法制工作機構建設薄弱，監督職能難以得到有效發揮。

三、在行政專門監督方面。一是體制存在著局限。目前各級監察、審計部門領導均由地方政府提請任免，辦公經費、工資福利都歸當地政府掌握，導致有些監察、審計人員存在“吃著人家的飯，又去砸人家的鍋，難以下手”的思想顧慮，難免出現“虛監”、“弱監”甚至“不監”的狀況。二是審計的技術手段相對滯后。面對財務管理松懈、會計資料虛假比較普遍的問題，以及會計電算化、經濟犯罪智能化的趨勢，不少審計部門仍以手工查賬為主，加之審計部門的強制措施、手段有限，處罰權相對軟化，從而影響了監督實效。三是監察部門普遍存在著對執法活動“平時少監督，出事才查處”的現象，往往坐等群眾舉報，未能積極主動查尋和拓展案源。加之監察部門辦案手段不多、技術相對落后，致使一些隱藏較深的違法違紀人員不能得到及時懲處。此外，在推進政務公開和開展行風評議方面也存在一些不足和缺陷。

四、在檢察機關的法律監督方面。一是檢察機關對行政執法行為監督力度有待進一步提高。如對涉及人民群眾利益的偽劣產品、建筑安全、稅費流失等領域的監督相對薄弱。二是檢察機關對公安機關的立案、偵查監督力度有待進一步加強。由于難以對公安機關的立案環節進行全面監督，導致對立案不實難以追究、無從糾正。偵查監督往往只采取書面審查的方式進行，而實際偵查過程中部分公安人員存在的違法取證、刑訊逼供等難以在案卷中反映出來，因而同樣難以發現問題。三是檢察機關對法院的監督機制也有待完善。抗訴是檢察機關對法院監督的重要方式，但檢察機關的抗訴權只能啟動再審，對于再審的結果卻無力干預，如果法院維持原判，駁回抗訴，檢察機關雖然可以通過上級檢察院再行抗訴，但仍然無法左右最終結果。四是檢察機關的內部監督制度目前也存在薄弱環節。雖然檢查機關目前推行了人民監督員制度，建立檢務督察機制等監督制約機制，但檢察機關自偵案件的內部監督機制有待進一步加強完善。

五、在法院的行政執法監督和審判監督方面。法院對行政執法的監督主要通過行政訴訟進行。這方面主要存在三個問題：一是行政案件少，訴訟程序難啟動。由于受“民不與官斗”的影響，部分原告不愿“告官”，導致“民告官”案件偏少。二是法院行使立案審查權過于謹慎，案件受理難。特別是對于當地黨委、政府關注的諸如計生、拆遷等敏感案件，往往縮手縮腳、該立不立。三是行政執法機關經常采用利誘和施壓迫使原告撤訴。行政執法機關對于自己作為被告聽從法院審判，甚至要就錯誤和不當的執法行為公開認錯或糾正，心理上仍很難接受。因此這些部門的長官寧愿拿公家的利益同原告私下交易，甚或采取威逼施壓等辦法，迫使原告撤訴，從而逃避法律責任。對此，法院至今仍缺乏有效制約手段。在法院內部監督方面也存在一些問題，主要是法院內部行政化的管理模式仍然沒有打破，加上監督機構工作力度薄弱，對違法違紀干警難以實施有效約束和懲處。

六、在社會監督方面。一是監督渠道不暢。作為監督主體的派、新聞輿論部門和廣大群眾，與作為監督客體的執法機關缺少必要的溝通聯系，致使監督不能正常進行。二是監督的被動性和局限性。不管是派還是新聞輿論部門，經常是“奉命監督”或“受限監督”（尤其是對一些敏感問題），而主動監督和放手監督很少。三是監督缺少規范。比如，在新聞輿論監督方面，醞釀十幾年的《新聞法》始終未出臺。四是問題難以解決。由于派監督、新聞輿論監督和公民監督缺少強制力，更不具處罰權，因此不少執法部門對此監督持消極應付態度，導致監督沒有結果，發現的問題無法及時得到解決。

三、進一步完善執法監督機制的建議與對策

黨的十六大報告指出：“要加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。”“加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”這些論述為新時期新階段進一步完善執法監督指明了方向，提出了基本要求。各級國家機關要提高對健全執法監督機制重要性的認識，按照黨的十六大提出的要求，采取有力措施，讓憲法和法律法規規定的監督機制在現實生活中全面地建立健全起來、有效地啟動運作起來，進一步強化國家權力機關、政府專門監督部門、司法機關及社會各界對執法活動的監督，確保法律得到公正、嚴格執行，為泉州市實現“兩個率先”和“新的起飛”提供良好的法治環境。

（一）地方國家權力機關要充分履行監督職能，加大對“一府兩院”執法情況的監督力度

各級人大及其常委會要克服種種模糊認識，增強法制意識、主體意識和責任感、使命感，理直氣壯地依法進行監督。（1）開展對法律實施情況的檢查監督。要圍繞改革和建設中的重大問題以及人民群眾關心的熱點問題，有計劃、有針對性地開展執法檢查。對執法檢查中發現的問題，要根據不同情況，分清責任，認真督促處理。屬于法律本身欠缺或者條件不具備無法實施的問題，應當及時報告制定法律、法規的機關，或者修訂法律、法規，或者作出法律解釋，或者制定實施細則；屬于執法機關執法不嚴、違法不究等方面的問題，交由執法機關按其職權分別整改。要督促執法機關認真研究，提出解決問題的對策和措施，并將整改情況及時向常委會作出報告。逾期不整改的，或者整改不力的，應依照法定程序提出質詢，直至撤銷或者罷免有關責任人的職務。要加大對重大案件的檢查監督，對檢查中發現的典型違法案件，可以組織特定問題調查委員會，深入調查，嚴肅處理，并將處理情況公之于眾。（2）在充分運用現有監督手段的同時，還要不斷探索新路子。近年來，地方人大在實踐中探索的評議執法機關工作、對人大及其常委會選舉和決定任命的干部進行述職評議、實行部門執法責任制和錯案追究制、開展個案監督、向違法的國家機關及其工作人員發出法律監督書等新的監督形式，有利于增強執法機關和執法人員的法律意識，改善執法狀況。要及時認真地總結這些經驗，并進一步完善，使之規范化、經常化。（3）呼吁制定統一的《監督法》，以確立監督的法律依據。雖然全國人大常委會曾起草過《監督法》草案，并征求過各方面意見，但由于各界對《監督法》的框架與具體內容的規定意見不統一，特別是在監督理念問題上存在分歧，故草案雖于2002年8月全國人大常委會進行初審卻遲遲未能出臺。由于國家沒有統一的《監督法》，導致在憲法、法律、法規中規定的各種監督機制未能充分啟動運作和很好發揮作用。因此，目前亟需制定《監督法》，確立統一的監督規范，把不同層次、不同形式的監督的性質、任務、特點、程序等明確規定下來，使監督權的行使有法可依。

（二）加強政府自身層級監督，努力提高行政執法水平

當前，層級監督的職能大多由政府的法制機構來履行。針對我市層級監督存在的問題，當前要著力做好以下工作：（1）要全面實行行政執法人員持證上崗制度，繼續清理不符合行政執法資格條件的人員，努力建設一支廉潔、勤政、文明、高效的行政執法隊伍。（2）積極穩妥地開展相對集中行政處罰權工作,進一步解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題，爭取早日在我市推行此項工作，以提高行政執法的效率和水平。（3）出臺行政處罰案件評查標準。行政處罰關系到公民、法人和其他組織的切身利益，也是行政機關與行政相對人容易發生糾紛的具體行政行為，行政處罰案件評查標準將重在對行政處罰程序的監督，即行政機關及行政處罰執行人員在實施行政處罰的過程中是否嚴格遵守《行政處罰法》所規定的一般程序、簡易程序和聽證程序的步驟，并以書面形式形成可以評查的案卷。繼續對市直部門和各縣（市、區）行政執法活動進行抽查、監督，全面提升全市行政執法人員業務素質，促進提高執法水平。（4）推進《行政復議法》的貫徹執行。行政復議是行政系統內部自我糾錯的一種重要監督制度。各級政府領導要帶頭學習《行政復議法》，深刻領會它的精神實質，保證和推進復議工作的正常開展。各級復議機構要積極受理和審理復議案件，對違法和不當行政行為要堅決依法予以撤銷和變更，維護人民群眾的合法權益。（5）大力加強政府法制機構建設。在依法行政中，法制機構承擔著普法、行政執法監督、行政復議、規范性文件審查和備案等工作，任務繁重。而我市目前政府法制工作機構仍較薄弱，特別是各縣(市、區)政府法制工作機構大多為政府辦公室內設股級科室，人員一般只有1—2人，且非法律專業人員占多數。要依照《國務院依法行政實施綱要》的精神，切實加強政府法制工作機構建設，完善工作條件，使其與依法行政工作任務相適應。

（三）發揮監察部門作用，督促行政執法步入規范化軌道

作為政府內部行政執法監督的專門機構，監察部門要充分發揮監督職能，及時查處違法亂紀行為，促使行政執法部門和執法人員嚴格依法辦事。（1）強化監督意識。對監察部門而言，要克服那種擔心監督影響政府形象、影響同志關系的心理障礙，增強監督的責任意識。對被監督的執法部門而言，要明確監督是維護法律權威、維護公民合法權益的必要手段，是愛護執法人員的有效措施。（2）嚴肅查處發生在執法領域中的違紀違法案件。要重點查辦行政執法機關及其工作人員的違紀違法案件，特別是貪污受賄、循私枉法、嚴重失職瀆職的案件。要研究和剖析發生在執法部門的重大典型案件的發案原因，從中發現體制、機制、制度及管理上存在的漏洞和薄弱環節，督促執法部門建章立制，加強管理，制定從源頭上預防和解決執法腐敗問題的有效措施。要進一步加強信訪舉報工作，努力拓寬揭露腐敗問題的渠道。要嚴格執行紀律，切實糾正一些執法部門存在的瞞案不報、壓案不查、執紀偏寬偏軟和處分決定不落實的問題。（3）繼續推行執法公開。在不少執法糾紛案件中，群眾對某些執法人員在執法過程中沒有說明處罰的依據和標準意見較大。監察部門要針對這一問題，督促執法部門無條件地推行政務公開，將所有執法行為置于全社會和廣大人民群眾的監督之下。首先，執法部門要采取多種形式將負責實施的法律、法規、規章予以廣泛宣傳，提高人民群眾學法、知法、守法的自覺性，為嚴格公正執法創造良好的社會氛圍。其次，要督促全面實行執法公示制，將執法的依據、程序公之于眾，并告知當事人不服執法決定的申訴方式，以增加執法的透明度。這樣一方面可以保證人民群眾的知情權，另一方面也有利于人民群眾對執法行為予以監督，減少執法違法、執法擾民的現象。

（四）切實發揮審計職能作用，加強對執法部門的經濟監督

審計部門主要通過對執法部門的財政財務活動情況進行檢查、審核、評價、鑒證，從而督促執法部門及其工作人員嚴格執行財經法規和財經紀律。（1）要充分發揮審計部門熟悉規則、精通財務的優勢，從嚴審查，發現問題，堵塞漏洞。發生在執法領域的經濟違法違紀行為，一般都會通過資金往來和賬目反映出來。因此，審計部門在審計過程中，要從審查帳目著手，認真查處發生在執法部門中的貪污、行賄、走私、造假賬、化大公為小公和化公為私等經濟犯罪行為，及時向司法機關和紀檢監察部門移送腐敗案件的線索和信息。要按照“審計機關先行突破，紀檢、監察、檢察、公安協同作戰”的辦案思路，積極配合監察、司法機關查辦大案要案。要通過對執法領域中帶有普遍性、傾向性的問題或有關制度存在缺陷的問題加以研究分析，努力找出產生違法違紀問題的背景原因以及與此相關的體制根源、制度根源，及時提出審計意見和建議，促使執法部門及時采取措施，從源頭上解決問題。（2）要突出重點，加強對執法權力的制約和監督。一是圍繞行政審批權進行監督。當前，行政審批的事項和環節仍然較多，存在多頭審批、甚至“暗箱操作”的現象，阻礙了市場經濟的發展。一些握有行政審批權的部門往往利用手中職權，巧立名目收取費用，形成大額的預算外資金，以謀取部門利益。針對這種現象審計部門要通過審查這些部門收費行為是否合法化、收費標準是否公開化、資金管理是否國家化、票據使用是否單一化來實現依法治費。二是要對基建招投標權進行監督。招投標法頒布實施以來，對促進建筑業的健康發展起了很大的作用。但當前規避招標、弄虛作假、監管不力成為嚴重干擾有形建筑市場秩序的三大突出問題，阻礙了招投標法的有效實施。審計部門要圍繞招投標、層層轉包、多計工程造價等重點進行審查監督，督促各級政府嚴格執行招投標法，減少發生在基建領域內的違法行為。三是對政府采購權進行監督。要督促各級政府認真貫徹政府采購法，充分公開政府采購信息，增強采購過程的透明度，確保政府采購活動公開、公正、公平。要通過審查采購預算是否隨意突破、采購方式是否合理、供應商及中介機構是否存在暴利、回扣等行為，來節約財政支出，遏制權力腐敗。（3）要推動審計對執法權力監督的法制化和規范化。要在執法部門建立健全領導干部經濟責任審計工作規范，完善責任評價體系，使其成為對執法部門領導干部實施權力監督的有效機制。要逐步推行審計結果公告制度，將審計查出的問題、審計處理處罰情況，以及有關單位執行審計決定和整改情況一并向社會公告。此外還應為審計監督提供必需的經費，徹底切斷審計部門與被審計的執法部門之間的一切經濟聯系，增強審計部門實施監督的獨立性和公正性。

（五）改進和加強檢察機關的法律監督，進一步規范行政執法和司法行為

檢察機關是國家專門的法律監督機關，主要對公安機關、法院的訴訟活動以及其他司法部門的執法活動進行監督。（1）加強檢察機關對外監督。一是完善法律規定，解決對行政執法監督不力問題。要通過制訂、完善、落實檢察監督權的具體法律規定，使檢察機關對行政執法的監督權更具體、更具操作性。應當賦予檢察機關對行政執法機關受理、處理的行政違法案件的審查權、調查權、調卷權、備案權，以全面掌握行政執法機關對行政違法案件的查處情況及處理結果，以便開展對行政執法行為的監督工作。行政執法機關對涉嫌犯罪移送公安機關處理的案件線索，應同時報送檢察機關，使檢察機關及時掌握行政執法移送案件情況，以便于開展立案監督工作。此外，可以考慮設立行政執法檢察室，直接監督、了解行政執法機關的執法過程，從形式上和實體上保證法律監督工作的到位。二是加強對偵查、審判、刑罰執行的監督力度。在偵查監督方面，除了采取閱卷、提審等方法外，對重大、疑難復雜案件在偵查階段要提前介入，以利于檢察機關及時掌握辦案進度，更好地監督偵查工作。抗訴是檢察機關對審判工作進行監督的主要方式。在抗訴工作中，要實行由“承辦人審查、集體討論、主管檢察長或檢委會討論決定”的審查制度，嚴把抗訴案件審查關。要建立抗訴案件結果追蹤制度，通過追蹤二審判決結果，對抗訴成敗進行分析、總結，不斷摸索抗訴規律，提高抗訴質量和實效。在對刑罰執行監督方面，要依法查糾刑罰執行中的違法行為，重點查糾減刑、假釋、監外執行審批工作中存在的問題，保證刑罰的正確執行。（2）做好檢察機關自身的內部監督。檢察機關既是法律監督機關，又是司法機關，需要履行批捕、公訴以及自偵案件偵查等司法職能。因此，要重視做好內部監督工作，以確保自身公正執法。一是完善制約機制，加強職能部門間的相互監督。加強控申部門對各業務部門的監督，嚴格實行控申和刑事理賠工作與案件原承辦者分離的原則，防止因利害關系而在申訴、理賠工作中出現有錯不糾的現象。加強刑檢部門對自偵部門之間的監督，嚴格實行刑檢工作與自偵工作分離，及時糾正自偵工作中錯捕、錯訴、漏捕、漏訴以及偵查羈押中的不當行為。嚴格實行受理舉報部門與偵查部門相分離，舉報中心統一接受案件舉報材料并建立線索臺帳以備審查；自偵部門在偵查工作中獲取的線索要統一上報舉報中心，以防瞞案不查。二是推行辦案紀律監督卡制度，自覺接受發案單位監督。堅持對自偵案件的案發單位發放辦案紀律監督卡，并經常對發案單位進行回訪，請發案單位的黨委、紀檢監察部門和干部群眾對檢察機關辦案人員的辦案作風進行評議，促使辦案人員嚴格依法辦案。

（六）人民法院要進一步做好行政審判工作，加強法院系統內部的監督和指導

人民法院的司法監督是我國法律監督體系中的重要一環，它在規范行政執法行為和促進司法公正方面發揮著不可或缺的作用。（1）人民法院要加強對行政執法的監督。針對當前行政訴訟存在的問題，審判機關首先要樹立以公正效率為核心的“中立、平等、透明、公正、高效、獨立、文明”的現代司法觀念，在行政審判過程中平等對待行政機關、相對人和第三人，保證程序和適用法律上的平等；要落實公開審判原則，嚴格依照實體法和程序法處理行政案件。其次要加強立案工作。兩級法院應嚴格依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》所確定的受案范圍進行立案，依法保護相對人的訴權。行政庭應主動與本院立案機構協調聯系，堅決制止有案不立的現象。對于一些敏感性較強的、外來壓力較大的行政案件，如果起訴符合條件，下級法院又不宜立案審理的，可以申請移交上級法院立案，由上級法院立案后再移交下級法院依法審理或上級法院繼續審理。第三要努力改善司法環境。理順黨委和人民法院的關系，使黨委對人民法院工作的領導制度化、規范化；理順政府和人民法院的關系，確保人民法院依法獨立行使審判權。對于內部改革，人民法院應淡化行政化管理模式，減少領導對審判的干預，領導的管理只能是行政事務上的管理，在案件的處理決定中，法院領導只能在擔任審判長情況下遵循“一票一權”的原則。（2）要加強上級法院對下級法院審判工作的監督與指導。當前，由于執法環境和審判秩序尚有待改進，新情況、新問題、新類型案件較多，只有加強監督、指導，才能保障執法統一、保證辦案質量。上級法院對下級法院已經發生效力的判決、裁定，發現確有錯誤的，應當指令下級人民法院再審或由自己提審。對指令再審的案件，下級人民法院應當及時審理，并將再審的結果報告上級人民法院；對決定提審的案件，下級人民法院應當在指定期限內將所有的案卷材料及時報送提審的上級人民法院，決不允許明頂暗拖和公然對抗。上級人民法院要努力提高審判監督水平，使監督指導做到合法、準確、規范、及時。（3）審判機關要加強內部監督，規范法院干警執法行為。一是加強思想教育，使法院干警隊伍樹起堅固的思想防線，真正解決權從何來、為誰執法、如何用權這一根本問題。二是在監督機制上動真格。健全法院內部的監督制約機制，是防止法官和干警違法違紀的關鍵。要在違法審判責任追究上動真格，不走過場，使違法辦案者真正受到應有的懲處。特別是對群眾反映強烈的重大違法違紀問題，要一查到底，嚴懲不怠。對“害群之馬”，絕不允許大事化小，姑息養奸。這樣才能有效地防止司法腐敗的滋生和蔓延，使法律得到公正、有效實施。

（七）深入推行執法責任制，堅決落實“兩錯”責任追究制

執法責任制是一種執法機關內部自我約束和外部監督相結合的保障機制，其目的是強化執法責任，規范執法行為，提高執法水平。（1）要進一步明確執法責任制的具體內容。要根據現行國家法律法規和地方性法規有關規定，按照工作職責，逐級確定執法部門和執法人員的資格和職責，從而避免執法工作中存在的責任不清、管轄不明、越權執法、有利就爭、無利就推的現象。要將執法的標準、條件、時限、收費、結果等內容公諸于眾，增強執法的透明度，以公開促公正，便于執法相對人維護自己的合法權益。要落實執法責任，實施目標考核，按照誰主管誰負責的原則，量化考核標準，督促有關部門和人員切實負起責任。（2）堅決落實錯案和執法過錯責任的追究制度。實行“兩錯”責任追究制是實施執法責任制的核心環節，也是落實法律責任的要求。為此，首先要在防止“兩錯”發生上完善措施。從目前看，發生“兩錯”的原因除極少數人是由于執法水平低造成外，大量是一些執法人員受人情、金錢、權力等誘惑，有意識地辦錯案、謀私利，執法犯法。加上一些執法單位辦案程序不細，文書檔案要求不規范，造成發生“兩錯”后也難以認定是誰的責任。因此，必須要求執法部門認真規范執法文書，即從立案、辦案到結案都要有詳細的記錄，做到事實清楚，法律依據準確，文字清晰整潔。辦案人呈報案件材料，及有關領導審查材料做出決定時，都要有各自簽名，以示負責；案件辦結之后，要把與案件有關的所有材料訂卷歸檔，妥善保管。這樣一旦發現發生了“兩錯”，就可以查而有據，很容易找到有關人員，并追究其責任。其次要做到敢于并善于追究執法違法責任。一是要解決思想認識問題。要明確執法機關的聲譽不能靠護短遮丑來維護，執法人員的積極性也不能靠姑息遷就來提高；二是通過發揚民主拓寬發現執法違法行為的渠道，保證線索來源的暢通；三是結合實際制定和完善追錯標準和程序，明確追錯的組織機構和工作人員。四是在認定和追究執法責任時，要堅持實事求是，堅持合法合理、公正公平。要錯責相當，罰教結合，即要根據執法違法的不同性質和情節輕重，追究其相應的黨紀政紀、經濟、民事或刑事責任，更要注重通過追究其違法責任的手段和方式，達到教育廣大執法者及提高整體素質和執法水平的目的。

（八）疏通社會監督渠道，進一步發揮各種社會監督的作用

社會監督是人民參與國家事務管理，行使人民當家作主權利的體現。要疏通各種社會監督渠道，充分發揮派、新聞輿論、公民等對執法活動的監督作用。（1）要從法制和制度上確保社會監督工作的正常進行。派監督、新聞輿論監督和群眾信訪舉報等公民監督是一項嚴肅的工作，必須有相應的法規和制度作為保證。因此，建立健全與我國國情相適應的有關法規、制度，使派、新聞輿論監督和公民監督有法可依、有章可循，是當務之急。如在新聞輿論監督方面，必須盡快制定《新聞法》，對輿論監督所涉及的權利和責任予以明確規定。（2）暢通監督渠道，確保監督工作正常開展。監督渠道不暢，是導致社會監督不能正常開展的重要原因。要解決這個問題，當前應著重抓好以下幾項工作：一是建立重大決策聽證、論證制度。執法部門應就一些重大決策、重要工作，約請派、新聞單位和公民代表參加討論，充分發表意見和提出建議。這樣，一方面，派、新聞輿論部門和公民可以在決策前就參予監督，防止決策失誤；另一方面，也為以后對決策的實施進行監督提供了條件。二是健全“特邀監督員”制度。目前，不少行政執法部門和司法機關在機關、團體、企事業單位等社會各界聘請了一批特邀監督員。應該說這是社會監督的一個好形式，但從總體上講，這些特邀監督員的作用還沒有得到充分的發揮。為此，要進一步健全有關制度，包括定期向特邀監督員通報情況、特邀監督員可以在一定范圍內查閱執法機關工作記錄和有關資料等，從而為其開展監督工作提供條件。三是建立反饋督辦制度。對派、新聞輿論部門的監督意見和公民的信訪舉報等，執法部門必須認真研究，及時處理，并作出答復；對頂著不辦的，建議其上級主管部門予以追究，以此來強化派、新聞輿論監督和公民監督的實效性。（3）切實保障社會監督主體的合法權利。派、新聞輿論監督和公民監督的難點，不僅在于監督主體缺少知情權、監督渠道不暢通等原因，還在于他們在實施監督中自身的合法權利難于得到有效的保護。要解決這些問題，必須通過建立健全有關法律規范，切實保障監督主體應享有的合法權利。對刁難、壓制社會監督的行為，要進行嚴肅批評，情節嚴重的，要給予黨紀、政紀處理，觸犯法律的，司法機關要予以嚴肅查處；對典型案例，要通過媒體進行“曝光”，形成社會監督的氛圍，從而促進社會各界對執法機關及其工作人員的監督步入經常化、法制化軌道。