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本文作者：曾罛作者單位：武漢大學

在我國，建立檢察機關民事公益訴訟制度，賦予檢察機關一定范圍內的民事公訴權，不僅有其現實的必要性，而且具備充分的可行性。

構建檢察機關民事公益訴訟制度具有堅實的憲政基礎

按照馬克思列寧主義的國家學說特別是列寧關于法律監督的理論，并在吸收中華法治文明結晶的基礎上，我國建立了獨立的檢察機關。根據我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。作為專司法律監督的檢察機關，通過法定的檢察權的行使，監督行政機關、審判機關切實執行法律，監督一切公民和社會組織嚴格遵守法律，以保障國家法律得到統一、正確實施。檢察機關之所以適合并能夠擔負起提起民事公訴的職責，正是其作為國家法律監督機關的地位和依法享有的法律監督權的屬性所決定的。在我國人民代表大會制度的議行合一模式中，由人民代表大會代表人民統一行使國家權力，在人民代表大會制度上，按照人民民主的原則和國家權力運作的需要，將行政權、審判權和法律監督權分別授予人民政府、人民法院和人民檢察院行使，由此形成了所謂“一府兩院”的權力構成格局。雖然人民政府、人民法院和人民檢察院在依法進行各自的職能活動中，都能代表國家，其職能活動中都包涵維護國家利益、社會公共利益和公法秩序的要求和目的，但是他們的職能活動的特點以及所扮演的角色各不相同。人民法院作為國家審判機關代表國家行使審判權，但審判權的消極性、被動性和必須保持中立的屬性，決定了人民法院不能以國家和公共利益的代表者的身份，自己起訴并由自己審判案件。人民政府是通過組成政府的各個職能部門行使職能和管理社會公共事務職權的，這些政府職能部門雖然在某些方面可以代表國家，但作為公益的具體監管機關，其本身是不統一的，有時難免會因部門利益的考慮和影響，故不宜由其承擔公益的最后保護者的角色；而且由它在民事公訴中統一代表國家，有時可能會造成公益在不同部門之間的沖突，不利于有效地保護公益和維護國家法制的統一。而檢察機關的憲法定位決定了其實施的執法行為和法律監督行為的出發點和落腳點，都是為維護國家利益、社會公共利益和公法秩序。法律監督不是一個抽象的概念，它包括了若干項具體的權能，這些具體的權能是檢察機關法律監督權的具體實現方式。根據我國法律規定并結合有關法學理論，一般認為，法律監督權的內容大致分為公訴權、職務犯罪偵查權、逮捕權、訴訟監督權。公訴權作為實現法律監督的一項權能，就其本來含義來講，應當包括對刑事案件提起公訴的權力即刑事公訴權、對民事案件提起公訴的權力即民事公訴權和對行政案件提起公訴即行政公訴權。檢察機關通過行使民事公訴權，對侵害國家利益、社會公共利益和公民合法民事權益的民事違法行為提起公訴并請求法院通過審判權予以追究民事責任，其結果是，既能監督國家法律的統一、正確實施，又能保護社會公共利益和其他民事主體的合法權益。

構建檢察機關民事公益訴訟制度具有成熟的法理基礎

根據社會契約理論，國家是自由的人民基于自由協議的產物，是根據自由協議，行使人民依協議授予的權力，并為人民謀福祉。國家作為一個抽象的集合體可以參與一定的民事活動，這是人們公認的事實，而且隨著市場經濟的發展和政府職能的進一步轉變，國家以特殊民事主體的身份參與民事活動的機會將越來越多，這樣，其利益遭受損害的可能性和風險也會越來越大。國家作為民事主體，同公民、法人、其他組織作為民事主體一樣，同樣應該擁有實體民事法律關系上的民事權利并享有實體權益受到不法侵害時的救濟請求權，即國家民事訴權。這種國家民事訴權的產生，只能是基于如下兩種事實：一是基于國家作為社會公共利益的保護者和公法秩序的維護者的身份。隨著人類社會的發展，人們關于國家職能的認識也在不斷發展變化。在當代，國家不再被僅僅定義為暴力機器，更重要的是作為社會公共利益保護者和公法秩序的維護者，有效地組織對社會的管理，為全體社會成員謀取福利。一切破壞社會公共利益和公法秩序的行為，實際上都是對國家利益的侵害。對于這種侵害行為，根據其情節和造成的后果等因素，可區別為刑事侵害和民事侵害。毫無疑問，對這些侵害，國家應分別給予相應的刑事制裁或民事制裁，而這種制裁的手段之一就是刑事公訴或民事公訴。二是基于國家利益尤其是國有資產所有者的身份。我國是以公有制為基礎的國家，全民所有制經濟是國家的經濟命脈，是國民經濟的主導力量，是國家政權的物質基礎和人民富裕的物質源泉。由于全民所有制財產歸屬代表全體人民的國家掌握，所以全民所有制亦即國家所有權。國家作為一種虛幻的共同體，其一般并不直接占有、使用和經營財產，它只能將屬于全民而又由其掌握的大量的國家財產授予國有企業經營管理，以充分發揮國家財產的效用，達到促進經濟社會發展、滿足人民需要的目的。國有企業經營管理國有財產，但是它本身卻不享有國有財產所有權。所以，當國有企業經營管理的財產受到民事違法行為侵害時，真正受到侵害的權利主體是作為所有者的國家。在此種情況下，國家當然享有民事訴權［6］。傳統的訴權理論認為，訴權并非是人皆有之的權利，“沒有利益便沒有訴權”的法諺表明，具有特定的利益是享有訴權的前提條件。申言之，有利益才有訴權，沒有利益就沒有訴權。基于這一認識，通常認為，訴權是指有特定利益的主體對特定的民事糾紛，享有以當事人的名義提起和參加民事訴訟并請求法院行使審判權的權利。在這里，當事人是否享有提起和參加訴訟的訴權，取決于是否與特定民事糾紛有法律上的利害關系。但是，馬克思主義認為，法律關系作為一種社會關系，是“基于不依人們意志和意識為轉移而形成的那些物質關系的上層建筑物，是不依人們為維護本身生存而活動的形成”［7］。“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們根源于物質的生活關系。”［8］隨著商品經濟的發展，民事訴訟制度也在進一步發展，訴權理論只有與之相適應，對訴訟關系和訴訟活動不斷作出新的理論闡釋，才能突現出其固有的價值。從羅馬法時期訴權理論的起源，到歐洲中世紀訴權的衰落，再到近現代訴權與實體請求權的分野，都無不說明了這一道理。在訴權理論的發展過程中，出現了形式意義上的訴權與實質意義上的訴權的分離，直接享有現實的實體法上的權利不再是享有訴權并向法院提起訴訟的基本條件。換言之，即使與特定的民事權利義務糾紛沒有法律上的利害關系，也可以作為當事人享有必要的訴權。這樣，就使得“利益者”以外的國家檢察機關作為民事訴訟主體行使民事訴權具備可行性。還需要進一步指出的是，民事領域中的意思自治原則并不是絕對的，對于侵犯了社會公共利益和公法秩序的民事違法行為，任何人都不享有自由處分權，這是法治社會的基本特征和基本要求之一［6］。

構建檢察機關民事公益訴訟制度具有現實的法律基礎

我國對國家利益和社會公共利益的保護，從憲法到各個部門法，都已有明確規定，可以說已經建立起了以憲法為統帥，以部門法為落實的基本完整的關于國家利益和社會公共利益的法律保障體系。我國憲法第7條規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”第12條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。”“國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞國家和集體的財產。”第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”第53條規定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。”我國民法通則第7條規定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家計劃，擾亂社會經濟秩序。”我國《合同法》第7條規定：“當事人訂立、履行合同，應當遵守法律、行政法規，尊重社會公德，不得擾亂社會經濟秩序，損害社會公共利益。”我國新刑事訴訟法第99條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。被害人死亡或者喪失行為能力的，被害人的法定人、近親屬有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”我國新民事訴訟法第15條規定，“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。前文提到的新民事訴訟法第55條則對有關公益訴訟的問題作出了更為明確的規定。我國有關公司和法人組織和活動的法律以及有關公民身份和涉及環境保護的法律﹙如《產品質量法》、《專利法》、《票據法》等等﹚，都強調了對國家和社會公共利益的保護。我國憲法第129條還規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這些規定表明，國家有義務保護國家和社會的公共利益，而檢察機關是保護國家和社會公共利益的重要主體，其行使權力的方式可以是督促起訴，也可以是支持起訴即提起民事公益訴訟。

構建檢察機關民事公益訴訟制度具有可貴的實踐基礎

事實上，我國檢察機關作為國家專門的法律監督機關，與其他機關、社會團體及公民個人相比，其所擁有的人力、物力和財力及參與訴訟方面所享有的職權和專業能力優勢十分明顯，特別是我國檢察機關近二十年來民事行政檢察工作得到了迅猛發展，檢察機關通過民事案件的法律監督，積累了豐富的民事訴訟活動經驗和專業素質，這些優勢的存在特別有利于扭轉和平衡當前公益訴訟中存在的原告弱勢、被告強勢的實力差距。為了保護國家利益和社會公共利益，近年來，我國部分檢察機關因應形勢的發展就民事公益訴訟的問題進行了卓有成效的探索，得到了社會各界的普遍好評。1997年7月1日，我國河南省方城縣人民檢察院以原告的身份代表國家對一起國有資產流失案件提起了民事公訴，開了我國民事公益訴訟之先河。自此以后，黑龍江、山東、河北、河南、陜西、貴州、浙江、上海、江西、廣東等省市檢察機關都積極開展了相關的實踐探索，至今全國檢察機關提起和參與的公益訴訟案件已逾100例，且均獲得法院判決的支持，社會效果良好。以廣東省為例，2008年以來，全省各級檢察機關共提起18宗公益訴訟，全部獲得法院的判決支持。其中，廣州市海珠區檢察院辦理了國內第一宗具有判決給付內容的環保公益訴訟案，深圳市寶安區檢察院訴深燃石油氣有限公司環境污染責任糾紛案被評為“2011年中國十大公益訴訟”案例。我國部分地區檢察院還專門制定《開展公益訴訟的指導意見》，規范開展環境公益訴訟的原則、程序和條件。一切法律的制定、修改和補充完善，都是在認真總結司法實踐經驗的基礎上，并借鑒人類法治中能夠為我所用的有益成份而完成的。檢察機關提起民事公益訴訟的實踐探索已經表明，由檢察機關提起公益訴訟的客觀條件已經比較成熟，在實施修改后的《民事訴訟法》的過程中，檢察機關應當充分發揮職能作用，總結近年來檢察機關開展公益訴訟的實踐經驗，進一步規范提起公益訴訟的范圍和程序，以更好地運用法律武器捍衛國家利益和社會公共利益。