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本文作者：何仲新作者單位：廣西大學

民事公益訴訟啟動程序的理論基礎

在探討如何設置有效的民事公益訴訟啟動程序之前，我們也應當解決民事公益訴訟啟動程序的相關理論基礎問題。

1公益訴訟的目的與糾紛解決說

訴訟目的是法院通過追究侵害公益行為人的民事責任保護公共利益，從而維護正常的經濟秩序和社會秩序，即訴訟具有強烈的公益性。⑤現代民事訴訟理論一般將“糾紛解決說”作為民事訴訟的目的，而民事公益訴訟雖然以維護公益為目的，但仍未違背民訴法解決私權糾紛的目的。公益雖然不是私益的簡單增加，但某種程度上保護了多個私益可以達到保護公益的效果，而保護了公益亦能在一定程度上預防私益受損。此外，將民事公益訴訟納入民事訴訟法的范圍，還在客觀上節約了司法成本。德國學者萊斯納認為，有三種可以上升為公共利益的私益:一是不確定多數人的利益;二是具有某種特別性質的私益等于公益，如涉及私人的生命及健康方面的私人利益，國家保障私人的生命、財產和健康，就是公共利益的需求。保障這些私益符合公益的目的;三是通過民主原則，將某些居于少數的私人利益形成公共利益。⑥根據萊氏觀點，民事公益與民事私益之間并不矛盾。民訴法本身就是民事權益糾紛的解決機制，民事公益訴訟在很多方面與其具有承接性和相通性，沒必要專門再創設民事公益訴訟制度，而是在原來民訴法的基礎上同時結合民事公益訴訟的特殊性完善即可，民事公益訴訟應當包括在民事訴訟法中，故民事公益訴訟的啟動程序也應當在民訴法中得到完善。

2起訴主體的順序應有先后之分

民訴法中只規定機關或者有關組織可以提起民事公益訴訟，或許也是出于這樣的考慮:民事公益訴訟相比民事私益訴訟而言需要投入更多的精力和成本，同時也對起訴主體有更高的技術和專業知識要求，面對的起訴對象往往是處于強勢地位的企業等，一般公民和團體往往難以應對。因此民事公益訴訟的啟動不宜采取機關與組織、公民平行訴訟的形式，應當有先后順序之分。第一，具有公益訴訟資格的包括檢察機關和其他行政機關。檢察機關本身代表國家維護公共利益，其擁有的公訴權不應當僅僅限定在刑事案件，同樣可以在民事訴訟領域發揮作用。況且，就訴訟能力而言，無論是法律熟悉程度上還是調查取證等訴訟能力方面，相較于其他組織和個人，檢察機關無疑更勝一籌。此外，與行政機關相比，檢察機關在執法方面顯得較有效率和公信力，檢察機關與民事公益訴訟無直接利害關系，而行政機關則存在由于執法不嚴間接導致民事公益受損的可能性，此時的行政機關與民事公益訴訟有一定的利害關系，與檢察院相比其提起民事公益訴訟的動力因素不足。雖然理論上檢察機關與行政機關置于平行訴訟的地位，但不能期待行政機關提起民事公益訴訟的積極性與檢察院一樣。當國家機關不行使民事公益訴訟時，應當賦予組織機構和個人提起公益訴訟的權利。第二，公益訴訟資格應當包括其他組織。相較而言，社會組織尤其是具有公益性質的專業化社會組織，在專業知識和信息收集方面可能比機關單位更有優勢，由相應的專業化組織提起公益訴訟，無疑也更具有針對性。在此需要說明的是，相比其他社會組織，雖然由檢察機關和其他行政機關代表國家提起公益訴訟更有說服力，但因為檢察機關在司法系統中更重要的是履行著監督者的職能，是司法救濟途徑的最后屏障，國家機關尤其是檢察機關應當在其他機關和組織怠于行使訴訟權時方可代為提起公益訴訟，這既是訴訟權讓渡的理論需要，也是司法最終保障的必然要求。

3公共利益的范圍需要界定

民事公益訴訟中公共利益的范圍應當從自身程序機制設置需要的角度出發加以規范。就公共利益的涵義而言，本身就存在諸多爭議，有的認為公共利益僅指國家利益、社會利益;有的則認為公共利益是以社會公眾為利益主體的利益;還有的認為公共利益由國家利益、社會利益和其它不特定法人和自然人的利益組成。公共利益的范圍的確難以具體明確。新的民訴法未明確公共利益的內涵和具體范圍，只是簡單列舉了“污染環境、侵害眾多消費者合法權益”這兩種情形，再通過兜底條款的形式賦予法官更多的自由裁量權來鑒別是否符合公共利益，使得法院是否啟動民事公益訴訟途徑有較大的裁量空間，筆者認為，這種方式不利于啟動民事公益訴訟。不同角度的出發點自然使公共利益的內涵有所不同，這也會影響到相關程序制度的構建方向。民事公益訴訟中公共利益的范圍理應從自身程序機制設置需要的角度出發，即民事公益訴訟的目的是追究公益行為人的民事責任使得公共利益得到保護，有民事責任的存在即有與之相對應的民事權益，民事公益訴訟與民事權益的訴求保護密切相關，其公共利益的界定范圍也應屬于民事權益的范圍。民事權益包括物質利益和人身利益，而這兩大利益通常表現為物權、債權、人身權等，其中常見的與公共利益相關的民事權益通常表現為公共、國有財產，公共安全、公共衛生、眾多公民財產、公民生命健康受侵害等問題，具體表現形式有國有資產流失案件、環境污染公害案件、反壟斷案件、侵害消費者權益案件等。因此，將上述常見的公共利益明確納入民事公益訴訟的公共利益立案范圍，使得民事公益訴訟的啟動程序更為符合現實需要。對于公共利益的內涵不宜下具體的定義，而是適宜結合民事權益的范圍做列舉式之后，同時保留兜底條款，使法官享有適當的自由裁量權。

民事公益訴訟的啟動程序設想

根據我國公益訴訟制度的立法缺憾，我國民事公益訴訟的啟動程序應從起訴主體、可提起民事公益訴訟的案件范圍、法院管轄權沖突的解決以及是否將基于同一侵害事實的民事私益訴訟與民事公益訴訟合并審理等方面加以完善。

1合理確定民事公益訴訟起訴主體的順序

我國民事公益訴訟的起訴主體應當確立相應的優先順序，建議采取先組織而后國家機關。按照該順序，如果其它組織怠于行使或者難以行使相應的起訴權，在其他特定條件滿足時，可以通過其申請或者以法律規定，由相應的國家機關代為行使該權利。同時，在檢察機關和其他行政機關提起公益訴訟的順序上，也應當先由行政機關提起，在特定行政機關提起訴訟確有困難時，方可由檢察機關提起公益訴訟。對于其他組織申請國家機關提起公益訴訟的，國家機關應當在收到申請書后為申請人提供書面憑證，并在一定期限內(如7日內)向申請人做出決定起訴或不起訴的書面答復書，國家機關在此期限內未做出答復的或者在做出決定起訴答復后在規定應當提起起訴的期限內(如30日內)未起訴的，視為拒絕起訴。

2民事公益訴訟的案件范圍

為避免“公益”外延的模糊性，同時也為了適用今后公益訴訟制度發展的需要，今后的民事訴訟法律解釋應當根據公益訴訟的特點以及我國目前的司法實踐，對于公益訴訟的范圍做出盡可能準確而符合司法實際的界定。本文建議通過列舉案件類型并輔之以兜底條款的形式對其進行限定，具體而言，可將我國民事公益訴訟的案件范圍規定如下:“民事公益訴訟中的損害公共利益行為包括但不限于損害公共、國有財產，公共安全，公共衛生，眾多公民財產，公民生命健康等行為，例如導致國有資產流失的行為、污染環境、不法壟斷、侵害眾多消費者合法權益等行為。”

3法院管轄權沖突的解決

民事公益訴訟起訴主體既有行政機關、司法機關也有其他組織，勢必會造成主體的多元化，進而會產生法院管轄權的沖突問題，即處于平行訴訟的起訴主體都提起訴訟時該如何處理;不同層次的起訴主體同時起訴時又該如何對待的相關問題。筆者認為對處于平行訴訟的訴訟主體同時都提起民事公益訴訟時，由最先得到立案的主體啟動訴訟程序，法院不再受理同一民事公益訴訟案件，其它訴訟主體經法院同意，以共同原告的身份參與訴訟;而對于不是同一層次的起訴主體，國家機關以原告身份起訴，其它起訴主體經法院同意也可以參與到訴訟中來，但不以原告身份出現，而是協助原告進行提供證據等訴訟行為。

4合并審理的問題

基于同一侵害事實，有直接利害關系的當事人提起了民事私益訴訟，同時無直接利害關系的民事公益訴訟起訴主體也提起民事公益訴訟，這時我們能否將其合并審理?筆者認為雖然都是基于同一侵害事實，但兩者都是可以相互獨立的訴權，法院可以經有直接利害關系的當事人同意后，將其與民事公益訴訟案件合并審理，這樣既節約了司法資源，同時也不會造成矛盾裁判的產生。