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去抑或留：法政策學(xué)角度的評(píng)估

1.實(shí)施背景：公布違法事實(shí)手段的興起

在法治政府建設(shè)日益推進(jìn)的今天，政府活動(dòng)日益透明，公開(kāi)也已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。公開(kāi)增加了社會(huì)、政府、個(gè)人之間的互動(dòng)和對(duì)事務(wù)的監(jiān)管。對(duì)當(dāng)事人違法事實(shí)的公布其實(shí)也是一種信息的公開(kāi)。這種公開(kāi)也能夠增加社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員之間信息的流通，能夠?yàn)樯鐣?huì)成員的生活提供指引，避免已經(jīng)發(fā)生或潛在的危險(xiǎn)對(duì)其人身和財(cái)產(chǎn)造成損害。公布違法事實(shí)手段的興起，除去信息公開(kāi)這個(gè)大的背景之外，還有一個(gè)重要制度背景就是當(dāng)下一些傳統(tǒng)管制手段的失靈。傳統(tǒng)的警告、罰款在懲罰違法、預(yù)防違法已經(jīng)起不到很好的效果時(shí)，人們?cè)噲D會(huì)探尋、開(kāi)拓一些新的行之有效的管理手段。在日本，現(xiàn)在也普遍存在這樣的狀況，即傳統(tǒng)意義上的制裁未必能夠發(fā)揮有效的作用，而作為取而代之的新生事物，出現(xiàn)了公開(kāi)當(dāng)事人姓名、公開(kāi)當(dāng)事人違法事實(shí)的做法［5］。這種做法在日本取得了極大的效果，實(shí)際上被認(rèn)為具有通過(guò)執(zhí)行罰等金錢(qián)進(jìn)行心理壓迫同樣的技能［6］。這種新的管制手段在中國(guó)也具有其獨(dú)特的價(jià)值和意義。發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，在環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、食品藥品安全等領(lǐng)域的重大事件頻頻發(fā)生，這些違法行為往往直接威脅到公眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全，也常常對(duì)社會(huì)造成了難以彌補(bǔ)的損害。在非常時(shí)期，如何對(duì)這些領(lǐng)域形成有效監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)采取適時(shí)公布違法事實(shí)的手段或許值得考慮。

2.內(nèi)在動(dòng)因：行為實(shí)施的經(jīng)濟(jì)分析

行政機(jī)關(guān)公布當(dāng)事人的違法事實(shí)的最終目的在于遏制違法行為的發(fā)生，從而保護(hù)公眾的合法權(quán)益。然而，“在政府的保護(hù)職能中，有相當(dāng)一部分是通過(guò)政府管制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，如保護(hù)健康和安全的管制”［7］。我們?cè)跊Q定政府是否應(yīng)當(dāng)積極干預(yù)以使公民免于某種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要考慮管制的成本問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)分析所采取的角度是評(píng)估不同規(guī)則所引發(fā)的后果。從而在決定某種規(guī)則時(shí)，不同的規(guī)則就成了不同的價(jià)格。面對(duì)不同的價(jià)格，一般人在行為上就會(huì)有不同的因應(yīng)。就越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)選取公布當(dāng)事人違法事實(shí)這一管制手段現(xiàn)象來(lái)說(shuō)，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度可以作出如下分析：從違法成本角度觀察，案例二中行政機(jī)關(guān)選取公布涉嫌、者的違法事實(shí)、個(gè)人信息的行為，使得行政相對(duì)人、的成本大大增加。按照傳統(tǒng)的管制手段，往往只是給予其處罰或行政拘留，這種處罰手段對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期從事的個(gè)體來(lái)說(shuō)容易形成一種理念：既然已經(jīng)有了案底，處罰完畢依然可以繼續(xù)從事違法行為。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說(shuō)，一般的處罰手段使得當(dāng)事人的違法成本降低了，而不是升高了。但通過(guò)向社會(huì)公布違法信息、向家中親屬通報(bào)其子女可能從事不正當(dāng)服務(wù)行業(yè)的情況后，使社會(huì)、家庭，乃至于基本的倫理道德都成為監(jiān)督其不再?gòu)氖逻`法行為的助力。在高度重視倫理關(guān)系的熟人社會(huì)，違法事實(shí)的公布會(huì)在當(dāng)事人內(nèi)心形成一種精神壓力，使得違法者不僅在物質(zhì)上，而且在精神上都無(wú)利可圖。違法事實(shí)公布手段能夠使得當(dāng)事人違法的成本大大增加，而收益卻大大降低，起到較好的遏制違法效果。AA''''的經(jīng)濟(jì)分析架構(gòu)或許對(duì)我們的思考也有所裨益。AA''''的經(jīng)濟(jì)分析架構(gòu)告訴我們，通過(guò)對(duì)比我們似乎總能找到更為可行的做法。從對(duì)那些嚴(yán)重違法、難于治理的違法情形進(jìn)行有效治理的角度而言，單純的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管成本往往較高。假設(shè)，單純行政機(jī)關(guān)來(lái)治理一起違法案件需要投入的成本合計(jì)為10個(gè)單位，那么通過(guò)公布信息最終形成社會(huì)多元主體共同治理的合力，社會(huì)主體共同分擔(dān)了治理成本，行政機(jī)關(guān)的投入可能就會(huì)大大降低。而且，這種公開(kāi)能夠滿足公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)的要求，而且通過(guò)監(jiān)督有利于形成良好的社會(huì)秩序，對(duì)其本身算是“有利可圖”，何樂(lè)而不為呢。總而言之，行政機(jī)關(guān)采取公布當(dāng)事人違法事實(shí)之管制手段，能夠減少違法收益，增加當(dāng)事人的違法成本，同時(shí)降低行政機(jī)關(guān)的管制價(jià)格，是一種符合經(jīng)濟(jì)效用的新型管制策略，這也是其能夠在我國(guó)大行其道的內(nèi)在動(dòng)因。3.基本策略：手法與目的相匹配其實(shí)在德國(guó)法上，也有類似于公布當(dāng)事人違法事實(shí)行為的討論。德國(guó)法上把其定位為公共警告之一種，屬于行政事實(shí)行為之列。但在德國(guó)，其公共警告引起了一系列的問(wèn)題，包括對(duì)公民基本權(quán)利的侵害、對(duì)社會(huì)名譽(yù)的毀損以及違反行政機(jī)關(guān)在商業(yè)中的中立性要求等等。那么如何在管制目的的實(shí)現(xiàn)與當(dāng)事人權(quán)益侵害之間尋求一種平衡呢？對(duì)此，毛雷爾教授的提醒值得注意。他認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公共警告應(yīng)受比例原則之約束。“無(wú)論是在基本權(quán)利審查過(guò)程中還是作為行政法的一般原則，比例原則都具有重要作用，它既適用于是否公共警告，而且也適用于如何公共警告。”［8］行政機(jī)關(guān)在采取公布當(dāng)事人違法事實(shí)的管制手段時(shí)同樣需要考慮此種管制手段的選擇與所要達(dá)到的管制目標(biāo)是否相匹配的問(wèn)題。如在德國(guó)，行政機(jī)關(guān)如果要關(guān)于企業(yè)違法的公共警告，則必須經(jīng)過(guò)認(rèn)真審查侵害產(chǎn)品對(duì)消費(fèi)者的危險(xiǎn)、警告對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者或者銷(xiāo)售者的影響程度等，從而做出不同公布途徑、范圍等的選擇。同樣，我們?cè)诳紤]是否選用公布當(dāng)事人違法事實(shí)的手段以及如何公布、公布的時(shí)間長(zhǎng)短等問(wèn)題時(shí)，亦需要在手段選擇所產(chǎn)生利益、當(dāng)事所遭受的損益以及管制目的的實(shí)現(xiàn)程度等方面進(jìn)行綜合的衡量①。當(dāng)然，我們還應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)問(wèn)題是，如果行政機(jī)關(guān)公布的違法事實(shí)有可能侵犯的是行政相對(duì)人的基本權(quán)利，其能否公布？對(duì)此，德國(guó)法也并沒(méi)有給出明確的答案。筆者認(rèn)為，按照法律保留的原理，行政機(jī)關(guān)如果需要公布對(duì)當(dāng)事人基本權(quán)利造成侵害的違法事實(shí)，必須要有法律的明確授權(quán)依據(jù)，否則不得進(jìn)行公布。因此，案例二中，行政機(jī)關(guān)以侵犯當(dāng)事人隱私權(quán)為代價(jià)而達(dá)到治理之目的，不符合行政法比例原則之要求，亦與我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害”法律精神相違背。

戴著鐐銬跳舞：行政機(jī)關(guān)公布違法事實(shí)行為之規(guī)則設(shè)計(jì)

1.公布違法事實(shí)的適用條件

考慮到對(duì)行政相對(duì)人基本權(quán)利的保護(hù)以及手段與目的相匹配的因素，行政機(jī)關(guān)并非在任何情形都能把事人的違法事實(shí)予以公布，其需要酌情考慮以下幾個(gè)要素：﹙1﹚當(dāng)事人的違法程度。只有在當(dāng)事人嚴(yán)重違法，足以對(duì)公眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅或?qū)怖嬖斐蓳p害威脅的情況下，行政機(jī)關(guān)才能考慮公布當(dāng)事人的違法事實(shí)。﹙2﹚當(dāng)事人的悔改表現(xiàn)。出于公布違法事實(shí)是為了教育違法相對(duì)人、督促其改正、遏制違法的目的，如果行政相對(duì)人違法之后，認(rèn)錯(cuò)態(tài)度較好，及時(shí)改正，也不應(yīng)公布當(dāng)事人違法事實(shí)而對(duì)其造成額外的不良影響。﹙3﹚違法案件的性質(zhì)。公布違法事實(shí)還需要考慮行政相對(duì)人違法案件的性質(zhì)，原則上只有對(duì)那些容易對(duì)公眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全及公共利益造成影響的領(lǐng)域的違法事實(shí)才能公開(kāi)。例如，當(dāng)下，在我國(guó)只有《政府信息公開(kāi)條例》所規(guī)定的那些涉及環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域的違法事實(shí)才能適用違法事實(shí)公布的手段，而對(duì)于其他領(lǐng)域，在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，還不能實(shí)施。這也是公法上“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的基本要求。

2.公布違法事實(shí)的啟動(dòng)

對(duì)于違法事實(shí)公布此一新型管制手段，其公開(kāi)程序的啟動(dòng)也應(yīng)受到法律的明確規(guī)制。在啟動(dòng)方面建議可以采取主動(dòng)公開(kāi)與申請(qǐng)公開(kāi)相結(jié)合的方式。理由在于，如果行政機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，當(dāng)事人違法的情形符合法律規(guī)定之要件，而此種公開(kāi)又能夠達(dá)到更好的管制效果，其可以按照法律程序主動(dòng)公開(kāi)當(dāng)事人的違法事實(shí)，以達(dá)到警示、教育之目的。然而，考慮到行政機(jī)關(guān)出于各種利益衡量的考慮或怠于公開(kāi)的情形，利害關(guān)系人也可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公布有關(guān)當(dāng)事人的違法事實(shí)，從而指導(dǎo)公眾的行為。例如，在執(zhí)法檢查中，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)的商品不符合法律之規(guī)定或企業(yè)存在嚴(yán)重的環(huán)境違法情況，而其怠于公開(kāi)，利害關(guān)系人就可以通過(guò)申請(qǐng)公開(kāi)的形式，要求行政機(jī)關(guān)警示通告。

3.公布時(shí)機(jī)的選擇

為了保證管制目的的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)公布當(dāng)事人違法事實(shí)也應(yīng)把握時(shí)機(jī)，一般即時(shí)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)檢查情況及立案情況中的違法信息，在檢查部門(mén)報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后即時(shí)對(duì)外公告。而對(duì)于已經(jīng)作出行政處罰等決定的行政相對(duì)人違法事實(shí)的公開(kāi)，應(yīng)在作出決定后給予當(dāng)事人一定的申訴期限后，報(bào)批統(tǒng)一公布。

4.公布機(jī)關(guān)的確定

對(duì)行政相對(duì)人違法事實(shí)的公布，在已經(jīng)作出行政處罰等行政決定的情形下，應(yīng)當(dāng)由作出該行政決定的機(jī)關(guān)公布。即時(shí)檢查、執(zhí)法中違法信息的公布，不應(yīng)由檢查小組公布，也應(yīng)當(dāng)由具有該行政職權(quán)的一級(jí)政府部門(mén)公布，其他行政機(jī)關(guān)不得公布當(dāng)事人的違法信息。

5.公布方式的控制

行政機(jī)關(guān)公布當(dāng)事人違法事實(shí)必須通過(guò)公眾可知曉的途徑進(jìn)行，包括門(mén)戶網(wǎng)站、違法所在地的適當(dāng)區(qū)域、特定的報(bào)紙等，而不宜通過(guò)一些非正式、非官方的途徑加以宣示。如《杭州市環(huán)境違法案件公告暫行辦法》中規(guī)定：﹙1﹚嚴(yán)重環(huán)境違法案件、市級(jí)以上組織的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為及立案情況，由杭州市環(huán)保局辦公室即時(shí)在《杭州日?qǐng)?bào)》上公告，由市環(huán)境信息中心即時(shí)在杭州市環(huán)境保護(hù)局門(mén)戶網(wǎng)站和局域網(wǎng)上公告。﹙2﹚已作出行政處罰決定的案件公告方式每月中旬，杭州市環(huán)保局辦公室在《杭州日?qǐng)?bào)》上公告上一個(gè)月環(huán)境違法案件情況，并向環(huán)境違法單位所在地政府及主管部門(mén)進(jìn)行通報(bào)；市環(huán)境信息中心在杭州市環(huán)境保護(hù)局門(mén)戶網(wǎng)站和局域網(wǎng)上公告上一個(gè)月環(huán)境違法案件情況。涉案單位法定代表人﹙負(fù)責(zé)人﹚具有人大代表、政協(xié)委員、中共黨員等政治身份的，由作出行政處罰決定的環(huán)保部門(mén)向其所在的人大、政協(xié)或組織部門(mén)等通報(bào)。而反觀案例一，行政機(jī)關(guān)通過(guò)藍(lán)布白字格式的橫幅方式對(duì)當(dāng)事人違法事實(shí)加以公布就不適當(dāng)，其有損于政府形象和政府權(quán)威的形成，也不利于形成社會(huì)公眾對(duì)公布的當(dāng)事人違法事實(shí)的信賴和認(rèn)同。

6.違法事實(shí)公布的撤銷(xiāo)

行政機(jī)關(guān)在公布行政相對(duì)人違法事實(shí)以后，如果行政相對(duì)人認(rèn)錯(cuò)態(tài)度較好，能夠積極履行義務(wù)，糾正違法，可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)停止公布。由行政機(jī)關(guān)根據(jù)其悔改表現(xiàn)等決定是否停止對(duì)違法事實(shí)的公告。行政機(jī)關(guān)亦可以根據(jù)公告的實(shí)際效果決定是否主動(dòng)撤銷(xiāo)、停止公告。但需要注意的是，在當(dāng)行政機(jī)關(guān)查明違法事實(shí)不屬實(shí)或公布期限屆滿，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即停止、撤銷(xiāo)公告。有可能侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的還應(yīng)采取恢復(fù)名譽(yù)等補(bǔ)救措施。

本文作者：梁亮作者單位：浙江大學(xué)