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一、質疑新公共管理是一門獨立學科

這個問題的實質是新公共管理是威爾遜以來的公共行政的繼承和發展，還是一門剛剛崛起的獨立的新學科。如果認為新公共管理是一門獨立的新學科，那么就必須具備兩點條件:一是作為一門學科必須有統一的理論基礎和嚴謹的內在邏輯;二是必須有特定的研究對象，也就是說它必須與公共行政學有十分明顯的區分度，即不同的研究領域。從這兩點上進行考察，新公共管理都不具備成為一門獨立的新學科的條件。從新公共管理的理論基礎上來看，它沒有統一的理論基礎。管理主義、公共選擇理論、委托一理論、交易成本理論、新右派的意識形態、新技術、政府再造、企業家政府，以及私人部門的競爭、人力資源管理、戰略管理、全面質量管理和新組織形式等，都可以作為新條件下在公共行政的某些領域開展新公共管理的理論根據。從作為新公共管理運動開展的多種多樣的理論基礎可以看出，它不可能有統一的管理運動。實際上它是西方發達國家的政府為了解決20世紀70年代所面臨的政府信任危機、財政危機和經濟危機所采取的因應管理措施。沒有統一的理論基礎就不可能有內在邏輯。當然各種各樣新公共管理運動有一個共同的前提條件:認為古典自由主義所主張的政府越小越好;政府管得越少越好，政府不能實現公共利益，私人企業才能更好實現公共利益。

因為政府是低效的，企業是高效的;政府是自利的，企業是利他的。這些假定的前提條件，不能作為一個學科的理論基礎。而且，這也許符合西方發達國家的現實，但在發展中國家完全照搬可就危險了。因為，就目前來講，發展中國家的政府還不能像發達國家作用那么小，政府依然是推動國家和社會全面發展的主要動力。那么，新公共管理與公共行政有十分明顯的區分度和不同的研究領域嗎?新公共管理在管理主體上依然承認政府是管理主體，但主張第三部門參與管理。這不是什么全新的創造，第三部門參與政府管理具有悠久的歷史，只不過沒有像在新公共管理運動中受到那樣的高度重視。傳統的人事管理變為人力資源管理，后者比前者有更新的管理理念，更注重對人的開發和利用，但就其研究對象而言，并沒有發生什么根本性的變化。傳統的人事管理也不是不重視工作人員的培訓。政府全面質量管理以及顧客導向理論，更強調政府的服務質量和效率，這只不過是政府引進企業管理工具來提高政府服務的新方法，因而是傳統公共行政的效率價值的延續和發展。戰略管理是政府宏觀決策的延伸，任何政府都有其國家發展戰略，只不過政府卻因為引進戰略管理而使其在政府部門普遍化，但鑒于大多數政府不像企業那樣擁有完全自主權的現實，政府各個部門都實行戰略管理也是不可能的。新公共管理在美國叫政府再造，在英國叫管理主義，在其他一些國家叫新公共管理運動。新公共管理提出了四種政府模式:市場政府模式、參與政府模式、靈活政府模式和解制式政府模式。這些政府模式的主體依然是政府。

新公共管理在西方從理論到實踐也受到質疑，它在西方既沒有統一的運動，也沒有統一的理論基礎，更沒有成為一門獨立學科的內在邏輯，也缺乏與公共行政學的區分度，因此，它只是公共行政發展的一個階段。吳瓊恩教授認為:“持平而論，公共行政猶如‘老干’;公共管理則像‘新枝’，新枝必然是在老干的基礎上發展，硬將二者截然切斷，恐怕不盡合理，也沒有必要。”如果將它作為一門獨立的學科來對待，勢必將新公共管理運動中在西方不同發達國家采取的不同改革措施當作普遍性的原則，有百害而無一利。研究表明，“成功地起到提高組織運營作用的往往是己知的方法，而不是什么全新的、以前并不知曉的措施”[2〕。新公共管理所采取的措施也不是什么全新的東西，在傳統公共行政和企業管理中都可以找到。新公共管理用新的復雜和深奧的語言，使簡單的問題復雜化。因為領導者和學者的通病之一是深奧可以提高他們的地位，使他們成功。“除了說的多，說的妙之外，另一個引人注意的有效途徑是，在發展中使用復雜的語言、復雜的概念、復雜的語句結構、復雜的分析等等。……學者所引用的復雜語言通常與主題無關，相反，由于對地位的欲望往往導致他們的語言深奧難懂。”〔3了新公共管理之所以成為一種令人矚目的運動，除了行政管理需要之外，西方政府領導和學者用深奧難懂的語言將簡單的問題復雜化，借以提高自己的地位和用以展示他們的成功，也是重要原因。而在我國，它則更進一步成為了一門學科，并且仿佛成為了只有少數人才懂的顯學。甚至有的人號稱不懂公共行政學，而是公共管理學權威，豈不怪哉。

二、質疑政府官員和政府是利己的

政府官員和政府是利己者，這種理性經濟人假設是新公共管理的理論基礎。當然，這是西方學者的傳統觀點，也是西方傳統公共行政的理論基礎，不過那是作為監督政府和權力分立的理論基礎。以市場為基礎的行政改革的理論依據，來源于尼斯卡寧、塔洛克、奧斯特洛姆等學者和公共選擇學派對官僚體制缺點的分析。這些學者認為:“由于組織成員，尤其是機關最高長官們對自身利益的關心，導致了政府官僚體制傾向于以令人無法接受的速度膨脹，而且以公共服務為由向其經費提供者(即議會)索要更多的經費。官僚職業的永久性，尤其是他們對信息的壟斷，使他們在與議會等立法機關打交道時處于有利地位。若從這個角度來看，政府部門失敗的原因，就是官僚的利己行為。”政府的最高長官們是利己的，也就是等于說政府是利己的。這樣的政府必然效率低下，服務質量差，人滿為患，壟斷權力和信息，擴大預算。當然，對政府不信任，認為政府是必要的邪惡，是《圣經》原罪論文化的必然結果。我們應當承認政府的確存在著各個方面的不足，也有存在著利己的官員，但這不是普遍現象，也不能因此認為政府是利己的。如果認為政府是利己的，政府官員尤其是高級官員也是利己的，那么政府必須應由大公無私的人來組成。

然而，在原罪論文化熏陶下成長起來的西方學者，他們會認為有人是大公無私的嗎?在個人主義培養下成長起來的西方人，他們會認為不利己是正常的嗎?因此，在西方發達國家的政府，似乎沒有人可以成為合格的政府官員，也不可能有一個公眾滿意的政府。在西方學者看來，政府官員和政府是自私的，而私人企業卻是利他的。那么，難道私人企業的老板們不是理性經濟人嗎?應該看到，私人企業的老板們也是在西方文化中成長起來的。從現實上看，以利潤為基礎的市場和私人企業與以權力為基礎的政府相比，是更自私的，更利己的。政府官員和政府與私企和老板相比，則更有公心，更能夠實現公共利益。環境保護、社會公平、社會秩序、公共物品等只能由政府提供。對市場和私人企業的違法行為，包括走私、偷稅、漏稅、暴利和壟斷等必須由政府來進行管制，而這些不法行為正是私人企業所為，決不是政府的行為。美國政府在1929年發生世界經濟危機時進行了強有力的干預，加強了政府職能。第二次世界大戰后，美國發生周期性的經濟危機，民族矛盾、勞工運動、反戰運動等使社會動蕩。為了緩和各種矛盾，政府采取各種措施，實行普遍的福利制度，使政府職能越來越大，機構和人員越來越多。那時，美國政府為了社會穩定而采取的各種措施，廣泛地干預社會，西方學者并沒有批評政府干預過多，政府無能，政府無效。

只是到了20世紀70年生石油危機以后，由于經濟滯漲，學者們對政府財政開支過大、社會福利開支過大等進行了十分尖銳的批評。認為政府是全能政府，機關龐大，冗員過多，效率太低。從鐵女人撒切爾和里根執政以來，才開始大刀闊斧地砍財政和社會福利支出，對政府公司實行私有化(或民營化)，并對政府進行精簡。從此，發達國家就開始了沒有統一理論和統一方法的新公共管理運動。絕不像有的學者所講的，其動機多么高尚，理論基礎多么堅實。其實，西方國家對政府的作用有兩種截然不同的觀點。他們爭論的焦點在于，民主政府應該在保證社會成員利益更加和諧方面發揮什么樣的作用，政府應該在為整個社會營造最好的社會和環境方面發揮什么樣的作用。那些相信集體的理性計劃可以在經濟領域為社會問題找到答案的人們，則更希望給予政府更大的權力，甚至不惜犧牲個人追求其自身經濟利益的自由。而那些認為野心和競爭是人類進步的動力的人們，如杜爾哥和康德，就傾向于強調個人自由競爭以追求其期望的榮耀的重要性。同樣，那些相信自由市場這只看不見的手在天賦自由的條件下，可以最好地促進整個社會利益的人們(如亞當•斯密)，就會強調經濟自由主義的重要性，并指出政府干預的危險性。對這些思想家來說，不斷進步的機會只有通過自由化、小政府和全球自由貿易才能得到最好的保護。

西方發達國家在資本原始積累時期，強調政府少干預，因為政府干預對資本主義以掠奪的方式進行瘋狂的原始積累不僅不利，而且是個障礙。當發生經濟危機和社會動亂時，則希望政府干預。美國發生“gH”事件后，政府擴張了社會安全方面的職能，但卻沒有引起批評。但是，一旦社會穩定，西方人對政府的不信任就十分明顯。因為西方人認為人性惡，人是自私的，由人組成的政府是不能相信的。正是這個原因，西方國家才建立了較完備的法律制度和權力分立制度來制約政府，并用市場經濟作為推動社會發展的動力。因此，他們對政府的干預與否的要求，是以市場經濟發展的需求而定的。他們對政府的否定，是與他們認為市場萬能和為市場統治的辯護有直接關系。西方發達國家的法制比較健全，但其發展也經歷了200年的歷史，政府的作用可以小些;而發展中國家的政府作用不能太小，社會和經濟發展沒有政府直接參與是不行的。尤其在那些十分貧窮落后的地區，沒有政府直接進行投資建設，就不可能改變那種落后狀況。到那些貧窮落后地區看一看，就不會認為政府是自私的了。西方學者認為政府官員和政府是自私的，是為了減少政府干預，為市場創造空間。這也許符合西方發達國家的情況，但它不完全符合發展中國家的情況;而且如果過于丑化政府和政府官員，使一個國家的政府失去權威，就不可能發展。從實踐上看，那些發展不起來的發展中國家，最重要的原因是缺少一個強有力的政府。可見，在一個正在發展的國家，政府和政府官員是最需要有公心的;否則，一個國家就不可能發展起來。這樣講，并不是說筆者主張大政府，也不是說筆者認為政府和政府官員沒有需要解決的問題。

三、質疑政府一定低效

政府比企業和市場的效率低，是新公共管理的重要理論基礎之一。認為政府比企業效率低，實際上是一種人云亦云的缺少實際驗證的流行觀點。因此，他們主張用管理私人企業的辦法去管理政府，塑造所謂企業家或企業精神政府。企業家政府的理念也是建立在政府效率比企業低的基礎之上的。企業家是比政府官員更具戰略眼光、更能夠精打細算。英國曾經成立效率小組進行政府改革，其他一些國家為了提高政府效率和服務質量，開展了全面質量管理，也收到了一定成效。但是若認為政府比市場效率低，這只是人為臆想的當代神話。“應用市場的方式來改革政府的基本理論依據是，相信市場作為分配社會資源的機制的效率。市場模式的倡導者將其理念建立在新古典經濟學基礎之上，他們認為其他的分配形式，如通過官僚體制的分配形式或更常見的法律分配形式，是對自由市場體系運作的歪曲”囚。“即使當我們看到市場機制作為社會分配機制的缺陷時……他們傾向于認為，政府干預的手段越接近于市場模式，那么就越有可能得到更好的結果。正因為如此，政府部門所使用的傳統的命令式干預機制便常常被描述成一種無效率的工具”困。首先，政府與企業兩者在衡量效率方面有很大的不可比性。因為兩者是兩種截然不同的社會組織。企業是以利潤為基礎的經濟組織，是以利潤作為衡量效率標準的。

因此，評估企業效率比較容易，效率指標大多也可以量化。但是，政府是以權力為基礎的，主要是以社會效益和社會公平的實現程度作為衡量效率的標準。政府不是經濟組織，而是管理社會公共事務的公共組織，并且具有很強的政治性。因而，衡量政府效率是比較困難的。因為其效率指標大多數很難量化，而且有許多管理效率也不是短時期可以看到的。同時，應該看到，就是在能夠量化衡量個人工作效率的企業，測量個人的工作效率也是比較困難的。“許多指標體系都假設對于個人所設置的個人業績指標應該能夠反映出此人在工作中的能力程度與技術水平。然而在互動的系統內單個人的業績是難以測量的。即使能對個人業績進行精確的評價，其業績也是受個人所不能控制的許多因素作用的結果”〔7〕。

能夠量化的企業的個人工作效率尚且難以確定，那么怎么能夠將大多數效率指標不能量化的政府同企業進行效率比較?顯然兩者之間就沒有可比性。因為政府更強調的是人與人之間的合作，更不可能完全由一個人獨立地完成一項行政事務。如果兩者沒有效率的可比性，那么，就不能夠認為政府的效率一定比企業低。其次，政府在政治管理方面是不能用效率衡量的。維護國家的政治統治，是一個政府的首要職能。政府重要的作用是維護階級統治和保持社會穩定，捍衛國家主權，維護公民的生命和財產的安全，發展民主。這些決不是用投人產出所能夠衡量的，不是效率能夠衡量的。但是，企業卻沒有政治管理的使命。政府的要務是如何保持政治統治，為了達到此目的是不惜代價的，是效率的狹隘觀念所不能涵蓋的。最后，傳統理論認為市場在資源配置方面是高效的，政府是低效的。

當然，如果從政府不應該過度干預經濟的角度來講是對的。但是，如果將政府在資源配置方面看成是絕對無效的，則是錯誤的。政府在資源配置的某些方面比市場還有效。美國的“曼哈頓計劃”和登月計劃的實施，是美國政府進行的資源配置。前蘇聯的原子彈和氫彈制造以及航天事業，是前蘇聯政府領導下進行的，須知前蘇聯從來沒有實行過市場經濟。我國發展“兩彈一星”，也是由政府進行的資源配置。這些事例說明市場配置資源的有效性也是有局限的，政府進行資源配置在一些方面也是高效的。發展中國家資源有限，財力不足，市場經濟發展不充分，在提供非公共物品方面，有時完全靠市場進行資源配置也是做不到的，必須靠政府進行資源配置。而在另外一些發展中國家，生產力落后，市場經濟處于萌芽狀態，市場根本不可能起到有效的資源配置作用。政府要推動市場經濟的發展，同時在市場經濟沒有發展起來的時候，在某種程度上要起著替代市場的作用。不能用美國和西方發達國家的市場經濟看待發展中國家，兩者有很大的不可比性。美國和西方發達國家的市場經濟是十分成熟的，而大多數發展中國家市場經濟或不成熟或剛剛建立。在這些國家，還需要政府對資源進行配置。

從1978年我國進行改革開放到1992年鄧小平同志提出建立社會主義市場經濟期間，我國沒有實行市場經濟，是政府進行了十分有效的資源配置，我國的經濟發展十分迅速，世界為之矚目。而同時期那些主張市場經濟的發展中國家，并沒有取得可以與我國比肩的經濟成就，中國和印度就是十分鮮明的對比。筆者這樣講，并不是有意貶低市場經濟在資源配置方面的重要作用，而只是講不能將市場的作用圖騰化、絕對化，也不能認為政府在所有方面資源配置都是低效的。第二次世界大戰后，亞洲“四小龍”的發展就是政府主導型的，而一直就以市場為主導的大多數拉丁美洲國家，則問題和危機不斷，往往是發展一個階段就會產生經濟危機或社會動亂。究其原因，就是沒有一個強有力的政府。拉丁美洲一些國家的經濟大多是軍人政府發展起來的，如20世紀60年代以后出現的秘魯、巴西、阿根廷、委內瑞拉、智利等國的軍人政府都使本國經濟有較大的發展)但是，一旦軍人還政于民以后，軟弱的文官政府就使經濟發展裹足不前，甚至發生經濟危機)因為文官政府不像軍人政府那樣強而有力。筆者這樣講并不是贊揚考迪羅主義和軍人獨裁，而只是說明一個強有力的政府對發展中國家發展的重要性因此，可以認為政府在資源配置的有效性與否，主要取決于一個國家的國情和經濟發展階段，不能一概而論。

四、質疑顧客導向理論

新公共管理認為政府應該把公眾當作顧客對待，提供優質服務，稱之為顧客導向。當然，顧客是對政府與公眾關系的一種比擬。對企業而言，顧客是指具有購買產品和服務能力的消費群體;對政府而言，顧客則是指受政府制定的公共政策和提供的公共服務影響的利益群體。美國和澳大利亞都曾經實行過顧客導向的服務改革。它們基本的出發點是為顧客提供高質量的滿意服務。應該承認其初衷是好的。但是，無論是企業還是政府，即使是為顧客提供高質量的滿意服務，從本質上來講，顧客都是處于被服務的被動地位。企業提供這種服務是正常的，企業為了追求利潤，占領市場，企業決策者們必須以顧客需要為導向，否則會在市場競爭中被淘汰。

就顧客與企業的關系而言，企業管理者是決策者，是產品或服務的提供者，而顧客則是消極的被服務者。顧客是以購買或不購買來表明自己對企業提供的產品或服務的選擇。但是，提供什么樣的產品或服務是企業決定的，顧客并沒有直接的參與權。然而，政府把公眾當作被動的被服務者或純消費者，則與政府的宗旨是背道而馳的。顧客導向理論仍然沒有擺脫政府單向行政的案臼，政府仍然是單向行使權力，只不過在一定程度上考慮到公眾的需要。但是，顧客理論卻忽視了當代公共行政的最重要的基礎，即公眾參與。公眾參與是各國政府在決策時必須考慮的重要因素，也是公眾對政府監督的重要手段。如果沒有公眾參與決策，沒有公眾參與對政府的監督，就不可能確立人民在國家生活中的主體地位。

作為社會主義國家的我國，尤為重要。我國公共行政主張的是人民當家作主。我國的公共行政不僅僅是顧客導向的問題，更重要的人民群眾怎么樣更好地行使當家作主的權力的問題，也就是人民群眾如何參與政府決策和監督政府的大問題。這是社會主義民主的重要組成部分。我國各級政府在進行決策時，必須廣泛地吸收人民群眾的參與，讓人民群眾對政府和公務員進行卓有成效的監督。這些都是體現了人民當家作主的精神。那種由不同的政府部門提供相同服務的主張，勢必造成政府部門林立，人員過多，開支過大。同時，它仍然抹殺了公眾在公共行政中的主體地位，也抹殺了公眾在公共行政中的能動作用，因而這一導向和提法是值得商榷的。