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從20世紀(jì)30年代到今天，一直都有學(xué)者在探討中國社會的“鄉(xiāng)土”性質(zhì)。從“天人合一”的“鄉(xiāng)土”文化，到土地制度、戶籍管理制度等具體制度，都被作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)制度分析的變量。社會學(xué)把制度理解為具體的可以表述的“正式規(guī)范”，經(jīng)濟(jì)學(xué)則把它理解為抽象的無法表述的“外部安排”。因此，本文在理論分析時以一個具體的可描述制度作為某一類制度的代表，描述該制度與城市化的關(guān)系；在數(shù)量分析時則用該類制度造成的結(jié)果（“交易費(fèi)用”）對之進(jìn)行測量。具體地說，就是以企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度代表對分配的約束，以戶籍制度代表對身份的約束，以就業(yè)制度代表對勞動的約束，以財政制度代表對社會管理的約束。

一、產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個部分，我國的土地產(chǎn)權(quán)甚至已經(jīng)分解為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等多個組成部分（綦好東，1998）。我國20年來的改革事實上是沿著明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的主線進(jìn)行的，基本思路是在明確界定所有權(quán)的條件下分離所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村改革以“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為起點(diǎn)；城市改革以“政企分離”為起點(diǎn)。由于歷史原因，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革必須在“產(chǎn)權(quán)虛置”的環(huán)境下進(jìn)行，因此產(chǎn)權(quán)制度對經(jīng)濟(jì)增長乃至城市化過程的影響是長期的。“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”（諾思，1994），諾思表述的正是我們當(dāng)前的困境。

相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，英國土地私有產(chǎn)權(quán)制度的形成成功地建立了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，而無法形成土地私有產(chǎn)權(quán)制度是近代中國停滯的主要原因（李再揚(yáng)，1999）。對當(dāng)代中國農(nóng)村的實證研究也表明，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營事實上處于虧損狀態(tài)，不完善的現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)戶又很難退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營，“農(nóng)民受困于土地”（蒲江等，2000）。與土地制度的情況相似，作為中國經(jīng)濟(jì)主體的國有企業(yè)的經(jīng)營也受困于產(chǎn)權(quán)。盡管國有企業(yè)使用一個“職工”的成本要比使用農(nóng)民工高出數(shù)倍，甚至職工“下崗”后企業(yè)的負(fù)擔(dān)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于新雇傭農(nóng)民工，但產(chǎn)權(quán)決定了國營企業(yè)必須站在政府的立場，優(yōu)先安排“職工”。于是，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上就發(fā)現(xiàn)，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會大部分是非國有經(jīng)濟(jì)成分創(chuàng)造的。

現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)安排使農(nóng)民受困于土地、企業(yè)受困于冗員，從而對城市化帶來影響。具體地說，由于“正式”的城市人口受計劃控制，非國有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的非農(nóng)就業(yè)崗位對于就業(yè)者來說是短期的，這部分城市就業(yè)的增加通常不能表現(xiàn)在城市人口統(tǒng)計之內(nèi)。而鄉(xiāng)村則因為農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓流通，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)不能具備“產(chǎn)業(yè)”意義，僅僅從“家庭生計”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹彝ケＵ稀薄亩稗r(nóng)業(yè)剩余勞動力”表現(xiàn)為“農(nóng)民家庭剩余勞動力”，選擇“遠(yuǎn)距離上班”的流動模式，不能形成完整意義上的城鄉(xiāng)遷移局面。

二、戶籍管理制度

有人從中國傳統(tǒng)社會制度中找到了現(xiàn)行戶籍制度的歷史淵源。認(rèn)為戶籍等級可以上溯到古代的“特權(quán)、民籍、賤籍”三級戶種（王躍生，1999）；戶籍的世襲性可以追述到歷史上的“軍戶、匠戶和雜戶”；戶籍的治安與統(tǒng)計功能則與清代“保甲制度”有部分相似之處。因此，戶籍管理制度的缺陷，既來自計劃經(jīng)濟(jì)體制，也來自傳統(tǒng)社會制度安排（藍(lán)海濤，2000）。

從《城市戶口管理暫行條例》(1951)，到《中華人民共和國戶口登記條例》(1958),50年代醞釀、建立的全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，最終以法律形式正式確立。此時的戶籍制度還僅僅是人口登記制度，對人口遷移的約束力是有限的。隨著控制城鎮(zhèn)人口增長思想的發(fā)展，各種控制措施逐漸與戶籍制度建立聯(lián)系。在《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》(1964)中，開始執(zhí)行嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口遷移的政策。這個《規(guī)定》1977年正式頒布，在這個最后的文件中，完整表達(dá)了處理戶口遷移的原則：對農(nóng)村遷往市鎮(zhèn)、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及從其它市遷往直轄市嚴(yán)加控制。對鎮(zhèn)遷往市、小市遷往大市以及從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村適當(dāng)控制。對從市鎮(zhèn)遷往農(nóng)村、市遷往鎮(zhèn)、大市遷往小市，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移則不予控制。從1997年開始，小城鎮(zhèn)的人口政策有所放寬。但小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)相當(dāng)謹(jǐn)慎，每省僅有試點(diǎn)小城鎮(zhèn)10～20個。大、中城市的人口遷移仍然被嚴(yán)格控制，“三投靠”才剛剛進(jìn)入遷移范圍，即允許嬰兒、未成年子女投靠父母，夫妻投靠以及父母投靠子女。

戶籍的限制使正式的人口遷移被局限于“學(xué)生分配”和“人才引進(jìn)”等狹窄的領(lǐng)域，因此對于應(yīng)屆畢業(yè)生和高層次人才，戶口政策開始寬松，許多城市對應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生已經(jīng)開始實行“先落戶再找工作”的政策。也就是說，限制是全面的，放寬是局部的。從廣州市的遷移人口調(diào)查情況看，在遷移人口中，“城－城”遷移和應(yīng)屆畢業(yè)生找工作占全部被調(diào)查遷移者中的79.21%，“鄉(xiāng)－城”遷移僅占20.79%。此外，個人就業(yè)遷移性質(zhì)的遷移可以即時辦理戶口，但家庭團(tuán)聚等其他性質(zhì)的遷移，從本人遷移到戶口遷移的滯后時間平均達(dá)6年以上（李玲，1999）。

戶籍管理制度明顯是限制人口城鄉(xiāng)遷移的，但市場經(jīng)濟(jì)條件下它的約束力在下降。由于商品供應(yīng)的戶口配給制度早已取消或失效，對于臨時的“非正式遷移”來說，戶籍管理制度已經(jīng)不構(gòu)成硬性約束，但對于長期的“正式遷移”它的約束力仍然存在。也就是說，當(dāng)前戶籍管理制度造就了一個龐大的流動人口，這個人群中的大部分最終不能完成鄉(xiāng)－城遷移。其中有限的已經(jīng)完成遷移者，也需要相當(dāng)長的時間才能完全表現(xiàn)城市人口的屬性。

三、就業(yè)制度

改革開放前我國的就業(yè)政策是城鄉(xiāng)分離的，鄉(xiāng)村就業(yè)依附于土地，城市就業(yè)取決于計劃。20年來，市場化的就業(yè)制度正在形成和完善。有關(guān)研究的總結(jié)是：在外圍，已經(jīng)通過廣開門路形成多渠道、多元化的就業(yè)格局；在內(nèi)圈，已經(jīng)通過公開招工在新增勞動力中確立雙向選擇關(guān)系；在核心層次上，已經(jīng)通過全員勞動合同制促使勞動力合理流動，并通過勞動計劃體制改革剝離企業(yè)富余人員。而最后的目標(biāo)則是通過勞動、就業(yè)和用工制度的全面創(chuàng)新，建立政府宏觀調(diào)控的市場競爭就業(yè)機(jī)制（張明龍，2000）。

歧視性就業(yè)制度一直存在。建國以來，我國一直希望在城市實現(xiàn)充分就業(yè)，把剩余勞動力滯留在農(nóng)村。這樣做的根本原因是農(nóng)村居民有土地產(chǎn)出作為基本生活保障，城市居民的基本生活保障則需要職業(yè)提供。當(dāng)政府以實現(xiàn)全民“溫飽”為努力方向時，這種安排無疑是正確的。但當(dāng)努力的目標(biāo)從“溫飽”上升為“小康”時，哪部分人被確保就業(yè)并“先富”起來，就成為制度安排的關(guān)鍵。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主體，因此在就業(yè)制度中原有的非農(nóng)就業(yè)者當(dāng)然地具有了優(yōu)先權(quán)。

就業(yè)制度造成勞動力市場的多元結(jié)構(gòu)，也限制著鄉(xiāng)城遷移。我國城市勞動力市場大致由三部分構(gòu)成，就業(yè)制度條件各不相同。高質(zhì)量的勞動力屬于“人才市場”，所謂“高質(zhì)”的標(biāo)準(zhǔn)是具有專科以上學(xué)歷；正規(guī)就業(yè)屬于“勞動”市場，所謂“正規(guī)”是指具有正規(guī)的勞動就業(yè)合同；此外還存在一個臨時就業(yè)市場，保姆、短期用工、鐘點(diǎn)工等屬于這個市場。第一類市場與城鄉(xiāng)遷移就業(yè)關(guān)系不大，基本上由已經(jīng)進(jìn)入城市的就業(yè)者構(gòu)成。第二類市場受上述歧視性就業(yè)政策的限制，并且大量城市失業(yè)的出現(xiàn)表明這個市場需求趨于飽和，基本失去大規(guī)模吸納遷移就業(yè)者的能力。第三類市場是消化城鄉(xiāng)遷移勞動力的主體，但某些部分已經(jīng)開始出現(xiàn)飽和跡象，一項調(diào)查稱，雖然當(dāng)前北京市場上的小時工仍以外地人為主，但在社區(qū)服務(wù)中心和小時工公司中已出現(xiàn)新的變化，正在從以外地人為主向以下崗人員為主轉(zhuǎn)變（迫田章子，2000）。

從理想就業(yè)體制出發(fā)，有人要求放棄歧視性就業(yè)政策。因為“開放城鄉(xiāng)勞動力市場，是實現(xiàn)就業(yè)體制轉(zhuǎn)換的基本前提，而現(xiàn)行的以歧視性就業(yè)為特征的政府反失業(yè)政策，卻正在強(qiáng)化傳統(tǒng)的工資、就業(yè)制度”（蔡＠①，1998）。但這是不現(xiàn)實的，在我國目前的崗位資源條件下，傾斜的就業(yè)政策仍將持續(xù)相當(dāng)長的一個時期。當(dāng)然，這將給人口遷移型的城市化造成很大的阻力。

四、行政制度

中國是人口大國，第五次人口普查表明，全國總?cè)丝谝堰_(dá)129533萬，相當(dāng)于英法兩國人口總和的11倍。人口眾多表示國家的管理制度有更大的復(fù)雜性，因而中國的城市具有比其他國家更多的行政管理職能，城市化過程受行政制度的影響也更大。

我國現(xiàn)行省、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級行政等級，是直接由建國時的省、縣、鄉(xiāng)體制增補(bǔ)而來的。這種分級管理制度萌芽于公元前21世紀(jì)，夏、商、西周時的“封諸侯建藩衛(wèi)”，到秦漢時是確定為郡、縣兩級制，魏晉南北朝為州、郡、縣三級制，隋唐至宋遼時代以道、路為行政主體框架，元代后實行行省制（宋月紅，1998）。

由于法律沒有對各級政府的職責(zé)范圍作出區(qū)分，有人注意到除外交、國防等少數(shù)專屬中央的權(quán)限外，法律賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致的、對等的，各級地方政府之間也是一樣（潘小娟，1997）。這說明大量的行政制度不是法律事先約定的，而是在運(yùn)行中自然形成的。中國的各級行政之間既有“博弈”關(guān)系（王文華，1999），又有互補(bǔ)關(guān)系，認(rèn)為“行政職權(quán)的劃分不是以分工為主，而是以總量分割為主”（夏海，1996）是錯誤的。當(dāng)把考察點(diǎn)放在支出構(gòu)成時，就可以看到各級行政的互補(bǔ)性。事實上省以下各級行政存在明顯的分工，基建支出和商業(yè)主要由省級財政負(fù)擔(dān)；福利性支出主要由縣以下財政負(fù)擔(dān)；城市維護(hù)則由城市行政區(qū)自己負(fù)擔(dān)。這里表現(xiàn)出的實際分工對城市化研究非常有價值。

既然城市維護(hù)支出由城市行政自己負(fù)擔(dān)，地方財政占國家總財政的比例就對城市化水平產(chǎn)生重大影響。進(jìn)一步說，當(dāng)省財政在地方財政中份額較大時，大城市發(fā)展較快；當(dāng)?shù)兀ㄊ校┴斦蓊~較大時中等城市發(fā)展較快；而當(dāng)縣（市）份額較大時小城市將會大力發(fā)展。近10多年來大城市和小城鎮(zhèn)在發(fā)展而中等城市相對停滯，應(yīng)該與行政制度有關(guān)。事實上，特大、大城市通常是省會市和沿海地區(qū)部分地級市，改革開放以來省行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力均加強(qiáng)了；小城鎮(zhèn)多是縣城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)級建制鎮(zhèn)，20年來縣財政也大幅度增加了。而我國的市（地）級行政總體上不足，同時市管縣體制并沒有在全國同時實施。因此目前除已經(jīng)實行市管縣的省份外，還有相當(dāng)多省份的地級市是沒有“腹地”支持的，而這些城市正是作為區(qū)域中心城市的中等城市。

五、制度條件對城市化的影響

由于當(dāng)前區(qū)分城鄉(xiāng)人口的標(biāo)志實際上是有無耕地，上述制度實際是與鄉(xiāng)村土地制度聯(lián)系在一起的。在以下定量研究中我們用土地制度的作用度量制度體系的影響。制度制約在這里用農(nóng)民家庭經(jīng)營收入占純收入的比重度量，家庭經(jīng)營收入越大表明土地制度作用越大。即：

附圖

研究發(fā)現(xiàn)，社會情境各變量對區(qū)域城市化的意義是不同的。在各個不同的因果分析網(wǎng)中，制度變量的影響力最大，制度在導(dǎo)致現(xiàn)代城市化的四個外部作用中，都檢測到制度的重大影響。說明由于現(xiàn)行城鄉(xiāng)人口政策是在工業(yè)化初期制定的，它已經(jīng)嚴(yán)重影響了區(qū)域的正常城市化進(jìn)程（見表一）。

1.工業(yè)化與城市化的強(qiáng)烈相關(guān)，是土地制度助長的。由于以土地制度為核心的城鄉(xiāng)制度安排是集中工業(yè)化的產(chǎn)物，無論把鄉(xiāng)村工業(yè)化歸結(jié)為中心城市發(fā)展的結(jié)果，還是把中心城市發(fā)展看作城市工業(yè)化的結(jié)果，都可以檢測到土地制度的重大影響。縣域工業(yè)就業(yè)人口比例與省域的城市化率間的相關(guān)性達(dá)到0.79，其中的0.19表現(xiàn)的僅僅是制度的效應(yīng)；省域工業(yè)就業(yè)比例與其城市化水平之間的相關(guān)性達(dá)到0.83，其中的0.23表現(xiàn)的是制度效應(yīng)。也就是說，如果用工業(yè)就業(yè)比例解釋當(dāng)前各省之間的城市化水平差異，其中相當(dāng)比例的解釋實際上來自制度安排。換言之，當(dāng)前的制度安排是支持在中心城市發(fā)展工業(yè)的，對在小城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)沒有幫助。

2.省域服務(wù)就業(yè)比例與縣域城市化水平的相關(guān)性被制度壓抑了。由于以土地制度為核心的城鄉(xiāng)人口制度和產(chǎn)業(yè)制度，使大量實際從業(yè)于小城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)中的“準(zhǔn)”城市人口不能體現(xiàn)在統(tǒng)計上，縣域服務(wù)就業(yè)人口比例與縣域城市化水平的關(guān)系被壓抑了0.38。也就是說，如果用全省范圍內(nèi)的服務(wù)就業(yè)比例解釋各省縣域城市化水平的差異，其中的相當(dāng)部分聯(lián)系由于制度安排的原因不能表現(xiàn)出來。換言之，當(dāng)前制度安排支持服務(wù)業(yè)本地就業(yè)，即使本地沒有服務(wù)就業(yè)機(jī)會時也是這樣。

3.中心城市的功能集中程度與區(qū)域的城市化水平具有強(qiáng)烈的負(fù)相關(guān)性(-0.71)，這種相關(guān)性很大程度上來自制度安排(-0.16)。城市的中心職能要求城市居民高生產(chǎn)高消費(fèi)，鄉(xiāng)村居民低生產(chǎn)低消費(fèi)，但制度安排要求鄉(xiāng)村居民高生產(chǎn)、低消費(fèi)，以使城鄉(xiāng)具有相近的經(jīng)濟(jì)凈產(chǎn)出水平（至少鄉(xiāng)村居民需要通過土地維持生計）。因此農(nóng)民對土地的依賴程度越低，區(qū)域城市化水平越高。由此推論，當(dāng)中心城市對區(qū)域的優(yōu)勢越來越大時，制度安排使農(nóng)民傾向于直接依賴高級中心城市而不依賴就近的小城鎮(zhèn)。

表一各變量對區(qū)域城市化解釋的作用

附圖

注：表中數(shù)字為多元線性回歸標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)。數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(1996-2000)。

4.省域中心城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)都與城市化水平相關(guān)（相關(guān)系數(shù)分別為0.70、0.57），而其中的相關(guān)性相當(dāng)部分是制度安排的結(jié)果(0.27)。也就是說，當(dāng)前城市建設(shè)只對于現(xiàn)有大中城市是有實際效益的，制度安排使小城鎮(zhèn)硬件設(shè)施建設(shè)沒有造成人口積聚。

六、重新界定鄉(xiāng)村土地制度

如果迄今為止的增長主要是從“計劃體制”束縛中解放出來的，那么它的未來應(yīng)該是我們自己設(shè)計的。城市化是可以拉動經(jīng)濟(jì)增長的，許多研究都把它作為新的增長點(diǎn)看待，因此我們應(yīng)該通過制度創(chuàng)新釋放出經(jīng)濟(jì)增長的另一個潛量。所謂重新界定鄉(xiāng)村土地制度，是指把土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)明確區(qū)分并界定。即把土地所有權(quán)明確為國家所有，耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)用地時的收入應(yīng)該有相當(dāng)大的比例進(jìn)入農(nóng)村社會保障基金，而不是折算為“集體”股份或基層政府財政收入；把土地使用權(quán)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本分配給農(nóng)民，也像其他資本品一樣可以進(jìn)入流通，這部分收入歸農(nóng)民個人所有。聯(lián)產(chǎn)承包制具有兩個缺陷，一是使用權(quán)不充分，不包括“不使用”的補(bǔ)償權(quán)；二是使用權(quán)由農(nóng)戶家庭擁有，這與“自然人－法人”制度體系不配套，現(xiàn)代社會的所有法規(guī)都不承認(rèn)“家庭”這個單位。從當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)條件看，讓土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入市場流通是可行的。

首先，這是有歷史依據(jù)的。英國工業(yè)化時期的土地所有權(quán)屬于國王，但經(jīng)營權(quán)卻是可以轉(zhuǎn)讓的，于是出現(xiàn)了“大農(nóng)業(yè)”。我國建國以前的農(nóng)村也存在不轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，僅轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的做法，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)“田面權(quán)”曾經(jīng)是流通的。

其次，它不會造成鄉(xiāng)村貧困。土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流通與土地所有權(quán)進(jìn)入流通是不同的。土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓依然存在“地租”，如果把這份“地租”作為保障基金，加上耕地轉(zhuǎn)化成非農(nóng)用地時的提留比例，完全可以解決鄉(xiāng)村居民的社會保障問題。另外，土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流通不等于全體農(nóng)民都不種田。受各地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件的影響，農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營規(guī)模會保持在一個合理的限度內(nèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)集約化水平會高一些，但非農(nóng)就業(yè)機(jī)會也多，經(jīng)濟(jì)落后農(nóng)村的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會少，但農(nóng)業(yè)集約水平也會低一些。

最后，不會造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)動蕩。在農(nóng)村居民的純收入中，家庭經(jīng)營收入雖然還是主體，但占全部收入的比例下降很快。從1995年到1999年，除少數(shù)牧區(qū)省份外各省都出現(xiàn)大幅度下降。考慮到在家庭經(jīng)營收入中，除土地經(jīng)營收入外還包括各項副業(yè)收入，農(nóng)村居民生活對土地產(chǎn)出的依賴已經(jīng)不是非常強(qiáng)烈了。土地經(jīng)營權(quán)流通后，由于農(nóng)產(chǎn)品商品化水平大幅度提高，就可能使土地經(jīng)營者成為真正意義的農(nóng)民，其全部收入均來自土地經(jīng)營，這有助于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。

【參考文獻(xiàn)】

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