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一、問題的提出

近幾年來，隨著新經濟地理學（NEG）的興起，空間和區域經濟發展研究進入了一個新的發展階段，它改變了傳統將區域發展不平衡歸結為傾向性政策的觀點（例如對外開放等），而把地理因素和政策因素并稱為影響地區經濟發展不平衡的兩大主要因素（陸銘，陳釗，2005）。從新古典增長理論到內生增長理論，要素稟賦的差異通常被視為地區經濟增長差異的主要因素，但是NEG改變了這一思考方式，它更強調“貨幣外部性”（PecuniaryExternality）而不是知識和技術的外部性，“貨幣外部性”產生了所謂的“本土市場效應”（HomeMarketEffect）的作用，它反映本地市場需求的一個外生變化會導致更大的產業生產份額聚集到本地區，從而產生經濟活動在空間上的集聚。這是由于本地更大的市場份額導致該區域生產和交換更加便利，對于居民來說，由于消費品成本較低，他們能夠享受到較低的物價水平帶來的物質生活水平的提高，因而吸引更多的勞動力和人力資本流入本地區；對于企業來講，在更接近市場的地區投資生產由于運輸成本較低，因而利潤升高，吸引更多的“腳底松”（Footloose）資本流入該地區，產生經濟集聚。保羅•克魯格曼（Krugman，1991）在1991年的論文是這一領域的經典之作，他建立的“核心—邊緣”（Core—Periphery）模型成為之后諸多研究的基準模型，而“本土市場效應”則成為NEG的核心思想。后來的“腳底松資本”（FootlooseCapital，簡稱FC）模型（Martin和Rogers，1995）、“腳底松企業”（FootlooseEnterprises，簡稱FE）模型（Ottaviano，1996；Forslid，1999；Forslid和Ottaviano，2003）、“建設性資本”（ConstructedCapital，簡稱CC）模型（Martin，1999）、“全局溢出”（GlobalSpillovers，簡稱GS）模型和“局部溢出”（LocalizedSpillovers，簡稱LS）模型（Martin和Ottaviano，1999；Baldwin等，2001）以及其他變形。“本土市場效應”暗示，如果公共財政政策能夠外生地變化本地市場的需求，那么就有可能產生經濟集聚，提高本地區的經濟發展水平，縮小與地區間的差距（Trionfetti，1997；Martin和Ottaviano，1999；Brakmanetal，2002）。Kubin和Petraglia（2007）認為上述文獻只是闡述了財政支出的“需求效應”，實際上還存在著“生產力效應”（ProductiveEffect），在這個模型中，政府生產性支出不僅影響工業品生產的區位，還影響資本存量的長期水平，資本存量的高低又進一步加強或削弱了對工業品生產資本的吸引力。本文嘗試從公共支出的“需求效應”和“生產效應”的角度來對中國改革開放以來地區發展不平衡做出一個新的解釋。我們所要考慮的問題是，公共支出在上述過程中分別扮演了什么角色？是加速了還是緩解了區域經濟發展的不平衡？

二、分析框架

公共支出可以通過以下幾個傳導途徑影響中國的產業集聚和經濟發展不平等。

（一）公共支出的“需求效應”1.通過勞動力和“腳底松”企業流動的“需求效應”。通過勞動力和“腳底松”企業的流動，地方政府本級財政支出都會產生“本土市場效應”，尤其是對于經濟比較落后的內陸省份來說，增加本地區在基本建設、科技研發和教育等方面的支出能夠顯著改善本地區的基礎設施水平和公共服務水平，從而增加對勞動力和企業的吸引力，形成經濟集聚。因而，激勵地方政府本級支出、尤其是落后地區的公共支出有利于緩解地區間發展不平衡現象。但是，對于經濟比較落后的省份來說，由于很多內地省份還有比較濃厚的二元經濟特征，政府的本級支出可能會更偏向城鎮基本建設投資和城鎮公共品的提供而忽視農村基本建設投資和農村公共品的提供，從而加劇地區內城鄉不平等；這個問題對于經濟比較發達的沿海省份來說可能并不嚴重，因為當地的城鎮化水平已經達到比較高的水平，本級政府公共支出只會從內地省份或者其他沿海省份吸引更多的勞動力和企業到本地區。即使考慮到戶籍等因素使得跨地區的勞動力流動是有限的，政府公共支出仍有可能通過“垂直關聯效應”（VerticalLink-ageEffect）使得沿海—內地原有的產業分工結構產業結構得以強化而不是削弱，因而導致地區不平等程度提高，這一點還沒有在相關的文獻中得到深入的討論。中國特色的漸進式改革和開放模式在很大程度導致沿海—內地之間產業結構的差異，在沿海地區形成珠三角、長三角、環渤海等加工出口產業聚集地，而內陸地區的產業結構主要以農業、原材料、能源等初級和中間產品部門為主，內地各省相當一部分工業企業部門的產出作為中間品被運到沿海省份進行最終產品的生產，然后銷往出口國外。由于沿海地區以民營經濟為主的企業生產效率遠高于內陸地區以公有經濟為主的企業生產效率，這導致中間品的生產收益率低于最終產品的生產收益率，最終產品所得利潤大部分為東部沿海省份獲得。如果政府公共支出提供的基礎設施僅僅是有利于降低內陸地區中間品的跨省運輸成本，它反而會強化原有的不平等的市場分工，加速經濟活動向沿海地區集中，從而加劇沿海—內陸地區之間經濟發展的不平衡。2.通過“腳底松”資本的“需求效應”。地方政府本級財政支出擴大了內部市場需求，從而吸引更多“腳底松”資本的流入，縱使這些資本的流入只是尋求政策優惠和利用本地區廉價的勞動力進行生產而不會從實質上提高本地區的生產效率，但是市場規模的擴大無疑會使得內部交易的信息成本降低，進而產生經濟活動集聚。這種形式的經濟集聚有利于提高該地區的經濟增長水平和居民收入，因而有利于緩解沿海—內陸地區之間的經濟不平等。與勞動力和企業流動的情況一樣，一旦考慮到產業間的“垂直關聯效應”，這種集聚不一定會降低沿海-內地經濟發展的不平等，由于強化了內陸地區初級產品和中間產品生產的專業分工程度反而導致沿海—內地差距增加。這是因為，如果“腳底松”資本主要投入到資本流出地產業的上游原材料和中間產品生產行業，那么資本的流入只會強化本地區在產業分工中所處的邊緣地位，使得外來資本攫取本地區更多的利益。如果放松FC模型的一個假設，“腳底松”資本的流入是為了節省運輸成本、更好地滿足本地區市場的消費需求而進行生產，那么沿海—內地企業之間的產業關聯就是水平型的，本地政府的公共投資會促進本地區市場擴大的同時，還會進一步刺激“本土市場效應”的形成，從而逐漸改變在產業鏈中不利的分工地位。從這個角度上講，地方政府的財政支出如果有利于本地區居民消費升級，刺激消費需求，那么會吸引資本流入的同時，提高本地區經濟發展水平，縮減與發達地區的差距。

（二）公共支出的“生產效應”1.公共投資改善了本地區的基礎設施，從而提高了私人資本的收益率。私人資本收益率的提高一方面有利于吸引“腳底松”企業進入本地區，另一方面有利于本地區資本積累水平的提高，從而形成經濟集聚，這是FE模型和CC模型的內在含義。這種形式的經濟集聚不會強化產業分工鏈中處于邊緣地位地區的不利地位，反而有可能通過內在資本的積累促進更高級產業的形成，從而縮小與發達地區的差距。2.如果考慮產業聚集過程中知識生產的“學習效應”，我們還可以發現，知識資本在地區間的“全局溢出”和地區內的“局部溢出”都加速形成經濟集聚。在沒有政府干預的情況下，初始收入水平比較高的地區由于有較高的知識積累，因而會生產更多的知識資本，從而本地區收入提高，與貧窮地區的差距越來越大。這時候，落后地區增加對知識資本生產的投入，例如教育、研發和創新活動等，會增強本地區知識資本溢出效應，提高本地區生產效率，從而縮減與富裕地區的收入差距。

三、政策含義和啟示

綜上所述，我們認為，政府的公共支出對地區經濟不平等的影響是多維的，不同的支出類型在不同的條件下會對地區經濟發展產生不同的影響。總的來說，有利于提高轄區內需求和生產率的公共支出會強化經濟活動向本地區集聚；公共服務的改善有利于轄區內居民消費結構升級，那么這類公共支出也會有利于吸引高質量的資本流入本地區，從而改善不利的分工地位；僅僅提高基本建設的公共投資不一定會縮減地區差距，一方面公共財政過多地偏向資本支出可能會產生更大的城鄉差距，另一方面資本支出可能只是使內地中間產品和原材料以更低的價格運往沿海地區，反而強化了地區產業結構上原本就存在的失衡狀態，兩者都不利于縮減地區差距。從1978年以來，我國不斷嘗試進行財政分權，提高地方政府在地區事務上的財權。如果說財政分權有利于地方政府為轄區內居民普遍提供更好的公共服務，那么這無疑會提高本地區經濟增長水平，所轄地區之間的差距。相對來說，中央政府異于地方政府的行為更有激勵投資于跨省和地區的基礎設施建設，例如鐵路、公路、通信等，那么這反而有可能導致地區不平等更加嚴重。因此，當財政分權程度降低時，中央政府支出比重上升會加劇地區經濟發展不平等。從這個角度來說，財政分權也有利于縮小地區經濟差距。圖1就清楚表明了財政分權與地區經濟差異的關系，從1978—2008年，用地區人均GDP人口加權的變異系數反映的地區不平等程度與中央政府支出比重衡量的財政集權（財政分權的反面）的關系基本上是同向的，中央財政集權程度越高，地區經濟不平等程度越高。

因此，繼續完善我國的財政分權體制，理順中央和地方之間的關系是通過財政政策縮減地區經濟不平等程度的制度保障。