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摘要：文章分析了當前新農(nóng)村規(guī)劃實施存在的問題，提出了新農(nóng)村規(guī)劃實施的兩階段，指出了推進新農(nóng)村實施管理的措施，如適宜遷村并點，加快中心村公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推行村鎮(zhèn)規(guī)劃師制度，建設(shè)和保護村莊生態(tài)環(huán)境等。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；實施管理；規(guī)劃

我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善和城鎮(zhèn)化水平快速提高對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，新農(nóng)村不是單純意義上最低層居住聚落形態(tài)，它具有廣泛社會、經(jīng)濟涵義，其規(guī)劃會呈現(xiàn)出功能逐漸完善、空間布局多樣性、實施復雜性逐漸加強的特點。農(nóng)村本應(yīng)為居民提供較城鎮(zhèn)更安靜、舒適、優(yōu)雅、方便生活環(huán)境，但目前其基礎(chǔ)設(shè)施簡陋陳舊、公共活動空間缺乏、收入低、社會保障條件差。事實證明，加強村莊規(guī)劃實施管理非常必要，也十分緊迫。按照“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風文明，村容整潔，管理民主”的要求，村莊規(guī)劃實施的首要和根本目的就是為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，與經(jīng)濟發(fā)展形成互動良性循環(huán)，為農(nóng)民安居樂業(yè)服務(wù)；適應(yīng)和滿足其需要和利益，使村莊空間發(fā)展與交通設(shè)施建設(shè)相結(jié)合、建筑變化與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)容量相匹配、居民生活水平提高與環(huán)境質(zhì)量改善相

呼應(yīng)、物質(zhì)財富積累與人文氛圍優(yōu)化相同步。

一、當前新農(nóng)村規(guī)劃實施存在的問題

（一）村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導或管理混亂

作為“龍頭”的農(nóng)村規(guī)劃，對指導、規(guī)范農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，起著舉足輕重作用。然而據(jù)調(diào)查，在以村民住宅為主的廣大農(nóng)村至今沒有可供實施規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機關(guān)，對村民建設(shè)實行的規(guī)劃許可，其依據(jù)不是規(guī)劃，而是宅基地權(quán)屬。這種無規(guī)劃的許可，成了規(guī)劃管理一個盲點。另一方面，農(nóng)村人口遷移和建設(shè)缺規(guī)劃、建設(shè)管理滯后等影響造成“空心村”或“半空心村”現(xiàn)象。舊村改造與“空心村”整理，需要出臺新的宅基地置換政策，建立新集中居住點往往需要建立耕地先占后補再平衡制度，集中居住后農(nóng)民耕作半徑發(fā)生變化，需要對承包田進行調(diào)整，這又形成了與農(nóng)田承包制度的矛盾等等。

（二）傳統(tǒng)規(guī)劃技術(shù)方法難以適應(yīng)村莊規(guī)劃實施

在不斷深入調(diào)查研究過程中，各級政府與規(guī)劃工作者總結(jié)形成了較先進規(guī)劃理念，如“配套公共基礎(chǔ)設(shè)施”、“集中集約發(fā)展”、“保護地域文化”、“改善人居環(huán)境”等。但對于如何實施這些理念，目前村莊規(guī)劃方法沒有太多對策，規(guī)劃仍停留在“集中開發(fā)新村”、“整體空間布局”、“統(tǒng)一村莊設(shè)計”等傳統(tǒng)技術(shù)模式上，“集中開發(fā)新村”是城市規(guī)劃工作者將城市“新區(qū)模式”在村莊規(guī)劃中的簡單套用，城市規(guī)劃通過新區(qū)開發(fā)積累資金反哺老城改造是一項成功經(jīng)驗，但這一模式不適合于村莊建設(shè)，因城市新區(qū)建設(shè)相對舊城改造是一種低成本開發(fā)模式，而新村建設(shè)相對舊村改造卻是高成本開發(fā)模式。進行整體空間布局、進行統(tǒng)一村莊設(shè)計等是傳統(tǒng)村莊建設(shè)規(guī)劃常用方法，卻也是長期以來村莊規(guī)劃難以實施的技術(shù)障礙，原因在于：一方面，統(tǒng)一布局規(guī)模過大，開發(fā)成本過高，造成土地與資金巨大浪費；另一方面，由于統(tǒng)一設(shè)計住宅朝向、高度、形式，不同設(shè)計風格民房建設(shè)難以實施，而且會破壞村莊景觀形態(tài)，導致形式單一、沒有特色。故村莊規(guī)劃明顯存在理念與方法錯位，昔日規(guī)劃技術(shù)方法難以保證先進理念的實現(xiàn)。

（三）規(guī)劃實施缺乏資金支持

經(jīng)筆者對新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的調(diào)查，村莊完全按照規(guī)劃實施的很少，大部分村莊只停留在道路建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河道清理、垃圾填埋等階段，除一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧移民安置點建設(shè)外，大面積成片居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)很少實現(xiàn)。

在村莊規(guī)劃實施措施中，規(guī)劃者都希望得到足夠資金支持，要求成立專門規(guī)劃實施管理隊伍，提出進行相關(guān)農(nóng)地制度創(chuàng)新。但現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制難以滿足規(guī)劃實施要求，不利于村莊規(guī)劃實施。規(guī)劃往往提出多元投資思路，建議政府、地方、農(nóng)民共同出資，甚至提出村莊建設(shè)投資市場化運作等；新農(nóng)村建設(shè)雖然受到中央重視，但當前財政對建設(shè)事業(yè)支持重點更多側(cè)重于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于村莊建設(shè)的補貼有限，村莊建設(shè)資金缺口很大；而村民收入普遍較低，讓他們?yōu)榻ㄔO(shè)村莊承擔過多的經(jīng)費也有違農(nóng)民意愿。若將村莊公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場，幾乎沒有投資者愿意把資本投向收益率極低的農(nóng)村建設(shè)市場。因此，當前村莊建設(shè)還需更多依靠財政支持，依靠以城補鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理隊伍整體素質(zhì)不強

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理隊伍薄弱，缺少相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員指導實施。規(guī)劃建設(shè)監(jiān)察制度不完善，缺乏管制力度。筆者在編制新農(nóng)村規(guī)劃時實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，只有極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較完善規(guī)劃管理隊伍，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有管理機構(gòu)，但配備的工作人員人數(shù)少，懂管理的專業(yè)技術(shù)人員更少。

二、新農(nóng)村規(guī)劃實施管理的思考

（一）新農(nóng)村規(guī)劃實施管理兩階段及其基本內(nèi)容

1、建設(shè)項目選址規(guī)劃管理。這是新農(nóng)村規(guī)劃實施首要環(huán)節(jié)。村莊建設(shè)使用土地情況多樣，如：房屋質(zhì)量較好不宜搬遷的；需在其他地塊建房的；除已有土地外尚需擴大使用土地的等，在規(guī)劃管理中，首先要對上述多種用地情況按批準規(guī)劃進行確認或選擇，從而保證各項建設(shè)選址符合規(guī)劃，不妨礙村莊發(fā)展、不危害村莊安全、不污染和破壞村莊環(huán)境、不影響村莊各項功能協(xié)調(diào)。具體內(nèi)容包括：選擇建設(shè)用地地址、核定土地使用性質(zhì)、土地使用與其它規(guī)劃協(xié)調(diào)。一般應(yīng)按批準的建設(shè)規(guī)劃控制土地使用性質(zhì)來選擇建設(shè)項目地址；若建設(shè)規(guī)劃尚未批準或制定，則應(yīng)由鎮(zhèn)規(guī)劃行政主管部門據(jù)總體規(guī)劃，研究建設(shè)項目對周圍環(huán)境的影響和核定基礎(chǔ)設(shè)施條件。

2、建設(shè)用地及工程規(guī)劃管理。確定建設(shè)用地范圍及土地使用強度等。主要是審核建設(shè)工程設(shè)計總平面圖或規(guī)劃設(shè)計工程監(jiān)督檢查等確定建設(shè)用地范圍、公建用地指標、建筑物使用性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、建筑間距、建筑退讓、基地出入口、停車和交通組織、建設(shè)基地標高和土地使用其他規(guī)劃管理要求。

（二）適時、適宜遷村并點，加快中心村公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，適時調(diào)整行政區(qū)劃，合并部分規(guī)模偏小自然村，擴大中心村規(guī)模，盡快改變目前中心村規(guī)模偏小狀況，避免低水平重復分散建設(shè)。

新農(nóng)村建設(shè)重點和關(guān)鍵是公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在首要位置，完善配套公共基礎(chǔ)設(shè)施是增強鄉(xiāng)村發(fā)展后勁，形成優(yōu)良發(fā)展環(huán)境和優(yōu)勢的必備條件。抓好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先要實行“大交通”戰(zhàn)略，發(fā)揮鄉(xiāng)村道路建設(shè)先導作用；同時依實際和可能，按規(guī)劃、程序搞好與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活密切相關(guān)的給排水、電力電訊和商業(yè)服務(wù)、文化教育等，不斷提高村莊配套服務(wù)功能，為村莊人口生存、新農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展提供服務(wù)。

打破按行政建制進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)，鼓勵相鄰村莊共建、共享某些基礎(chǔ)設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模效益；各級地方政府要積極創(chuàng)造條件，鼓勵各類投資主體進行基礎(chǔ)設(shè)施投資和管理。

（三）加強村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理隊伍建設(shè)，規(guī)劃專業(yè)人員進鄉(xiāng)村

目前絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理隊伍渙散，專業(yè)人員編制嚴重不足，無法滿足開展村莊規(guī)劃管理工作需要。在全面減少農(nóng)民負擔、大范圍壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制情況下，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理人員編制，推進村莊規(guī)劃管理隊伍全覆蓋幾無可能。現(xiàn)實政策與規(guī)劃管理工作需要明顯錯位。

因此，應(yīng)增強廣大干部特別是領(lǐng)導干部規(guī)劃意識，把農(nóng)村最基層的村委會組織利用起來加強村莊規(guī)劃建設(shè)管理，提高村莊規(guī)劃建設(shè)管理工作效率，保證工作質(zhì)量。目前需加強規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會工作銜接，安排規(guī)劃專業(yè)人員進鄉(xiāng)村工作，加強兼職隊伍專業(yè)技術(shù)培訓，推行村鎮(zhèn)規(guī)劃師制度。

（四）建立規(guī)劃實施保障機制

要實現(xiàn)村莊規(guī)劃從“紙上畫畫”走向?qū)嵺`，必須加強村莊規(guī)劃體制與政策創(chuàng)新，為村莊規(guī)劃提供制度保障。在建設(shè)資金方面，當前尚需更多依靠國家、省、市、縣財政支持，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)民意愿和經(jīng)濟基礎(chǔ)，鼓勵農(nóng)民自我投資建設(shè)。當前省轄市對村莊建設(shè)的財政支持所占比例太低，需進一步加大，做出榜樣。

（五）抓好耕地平衡落實

嚴格落實補充耕地制度，凡建設(shè)需占用耕地的，在報批時，須做好建設(shè)用地補充耕地方案，明確補充耕地地點、面積、資金安排及完成期限，對未落實補充耕地方案建設(shè)項目，一經(jīng)查處，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

（六）加強村莊宅基地管理

1、加大宅基地置換、耕地流轉(zhuǎn)等用地制度創(chuàng)新，探討土地使用權(quán)市場化運作相關(guān)思路，探討、出臺相關(guān)的各地用地政策。農(nóng)村宅基地建設(shè)應(yīng)嚴格按照規(guī)劃建設(shè)主管部門的村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃來安排，限制農(nóng)村宅基地占地面積，節(jié)約用地，節(jié)約耕地。

2、以經(jīng)濟手段管理農(nóng)村宅基地。一戶擁有一處以上宅基地，應(yīng)堅決取締。安排新宅基地，暫不拆除原宅基地上房屋的，應(yīng)實行有償使用或由村委會統(tǒng)一安排，作為舊宅拆建臨時周轉(zhuǎn)用房。對于位置優(yōu)良地段和空閑地，村集體組織可組織有資格申請宅基地農(nóng)戶公開招標，由中標人優(yōu)先選擇宅基地。

3、積極探索農(nóng)民進城后原承包地與宅基地處理辦法。對進鎮(zhèn)落戶農(nóng)民，在貫徹落實土地承包期30年不變政策，容許據(jù)協(xié)議保留土地承包權(quán)同時，應(yīng)建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，鼓勵農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)，允許其利用原有宅基地指標按一定折算比例在小城鎮(zhèn)中置換一定城鎮(zhèn)住宅用地。這樣既可為農(nóng)民進鎮(zhèn)定居或創(chuàng)業(yè)提供啟動資金，又利于推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，避免耕地撂荒現(xiàn)象發(fā)生。

（七）生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展根本要求

生態(tài)建設(shè)、良好人居環(huán)境是新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展目標，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展重要一環(huán)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長，絕不可以環(huán)境污染和生態(tài)破壞為代價。

1、提高村民生態(tài)意識和可持續(xù)發(fā)展知識素養(yǎng)。將生態(tài)環(huán)境保護思想貫穿人們生活各方面，強調(diào)人與自然和諧共處。生態(tài)意識提高不僅包括村莊普通居民，更重要的是村莊建設(shè)和管理者對可持續(xù)發(fā)展思想理解和掌握。

2、新農(nóng)村規(guī)劃應(yīng)突出生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護。如將生態(tài)意識貫穿村莊規(guī)劃建設(shè)各個環(huán)節(jié)，形成法規(guī)制約；村莊功能分區(qū)應(yīng)注意人居環(huán)境優(yōu)化和污染源布局；村莊園林、綠地、水面要合理安排，占到一定比例；“三廢”凈化處理等都應(yīng)在規(guī)劃中有所體現(xiàn)等。

3、積極采取措施，消解已存在的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。如將布局分散、污染嚴重且排污超標企業(yè)向鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中；加大植樹造林力度，改善區(qū)城生態(tài)環(huán)境；切實做好現(xiàn)有植被保護，堅決禁止亂采濫伐等。

4、建立鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展指標評價和考核體系，建立、健全村莊生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護制度，加強立法和執(zhí)法力度，完善有關(guān)政策、法規(guī)，保證鄉(xiāng)村健康、持續(xù)成長。堅持走生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)建設(shè)“雙贏”之路，這有賴于廣大居民環(huán)境意識增強，只有提高人居環(huán)境品質(zhì)，把村莊建設(shè)成街道整潔、設(shè)施齊全、房屋新穎、綠樹成萌、空氣清新、整體優(yōu)美區(qū)域空間，才能增強居民定居意識。

（八）凝聚村莊共建意識，以農(nóng)民為本

建設(shè)新農(nóng)村是一項宏大復雜的統(tǒng)工程，要使廣大農(nóng)村達到“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，就必須把握好新農(nóng)村建設(shè)的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，人是最根本的，也就是說，農(nóng)民是建設(shè)新農(nóng)村的最根本因素，農(nóng)民群眾是村莊建設(shè)主體。牢固樹立“一切為了群眾，一切依靠群眾”思想，村莊規(guī)劃建設(shè)重點既不應(yīng)是描繪理想藍圖，也不應(yīng)是急功近利的項目安排，規(guī)劃應(yīng)從實際出發(fā)，立足當前農(nóng)民所迫切需要解決問題，穩(wěn)步有序地推進相對集中建設(shè)和舊村整治改造。一方面，規(guī)劃要著力于村莊適度集中與布局調(diào)整，結(jié)合舊村改造建設(shè)新村，依托原有道路等基礎(chǔ)設(shè)施布置新集中居住點；另一方面應(yīng)以完善基礎(chǔ)設(shè)施、配套公共服務(wù)設(shè)施、改善人居環(huán)境為著力點，推進村莊整治，使村莊規(guī)劃既能在較短時期內(nèi)取得實際成效，讓老百姓滿意；也可以此為基礎(chǔ)，逐步放眼長遠，據(jù)社會經(jīng)濟條件變化，進行分階段滾動發(fā)展規(guī)劃。若一下子就把村莊規(guī)劃視角聚焦在理想高度集中模式，或僅停留在一些過于實際的項目與資金，則很難讓多數(shù)百姓得到實惠，也不符合中央新農(nóng)村建設(shè)的方針與目標。

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