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行政事業單位資產指國家所有，行政事業單位占有、使用、控制的經濟資源總和，是行政事業單位履行政府職能的經濟基礎及物質保障，其使用及管理效率的高低直接影響政府部門向社會公眾提供公共服務或產品質量的水平。盤活行政事業單位資產存量、用好增量，實現存量和增量的有機銜接，提高行政事業單位資產運營效率和監管效率是提高財政治理能力和治理水平的重要表現形式，對建設服務型政府顯得尤為重要和迫切。行政事業單位資產作為政府資產的重要組成部分，在近年政府行政體制改革中取得了重大的管理進步，已初步形成占有、使用資產管理構架，但仍然存在家底不清、監管缺位等諸多問題。當前我國社會主義市場經濟發展全面進入新時期，在財稅體制改革不斷深化的背景下，全面構建行政事業單位資產戰略管理體系，提高管理效率、降低行政成本，是完善國有資產報告、推進政府行政體制改革、進一步轉變政府職能的客觀要求。

一、行政事業單位資產管理現狀及存在的問題

（一）多部門分割監管

我國現行行政事業單位資產管理部門有財政部門、機關事務管理局、各類行政部門及事業單位等，涉及單位的資產管理權限各異，行政事業單位資產管理缺乏戰略性和整體性。在現行資產管理體制下，不同管理主體分別監管各自對應系統的資產，存在各主管部門根據自身部門利益或所監管資產的屬性出發制定管理制度的現象，甚至存在同一資產的不同權限分屬于不同管理部門的現象，缺乏系統性的綜合管理。管理部門間職能重疊、相互協調困難，在資產管理實務中容易發生權責不清、責任推諉等低效監管現象。

（二）基礎信息分散和缺失

建立全面、完整的資產基礎信息是規范管理行政事業單位資產的基本前提，目前公共基礎設施、政府保障性住房等經管資產剛納入行政事業單位資產管理，面臨信息分散、數據缺失等問題。我國行政事業單位長期以來實行以收付實現制為基礎的預算會計，存在大量的經管資產只進行實物管理，未納入會計核算或未進行恰當會計核算，也未納入行政事業單位資產管理信息系統進行管理，導致大多數經管資產只有數量指標，而沒有購建原值、構建方式等其他基本信息。另外因行政事業單位資產普遍存在分割管理，部分管理部門可能記錄了相關基本信息，但仍有部分管理部門未記錄或未完整記錄相關基本信息，與此同時，前期各單位的統計口徑也可能不盡一致，協調匯總統一口徑的資產數據極其困難。

（三）財務會計制度不完善

資產屬于會計基本要素之一，會計核算制度和財務管理制度對資產的形成及運行耗費的分攤具有重要影響。首先，以收付實現制為基礎的會計核算制度多數情況下只記錄和反映預算收支及執行情況，核算資產的范圍狹窄，前期大量公共基礎設施、政府保障性住房等只進行實物移交，形成表外資產，游離于管理范圍之外，行政事業單位對這部分資產疏于日常管理，容易造成閑置、浪費，使用效率較低下，甚至造成國有資產流失。其次，以收付實現制為基礎的預算會計也無法全面、系統地記錄和反映單位的財務狀況、運營成果及運營耗費，行政事業單位提供的公共產品或服務與成本耗費之間難以形成準確、真實的成本效益配比關系，無法進行績效考核，資產管理與財務管理脫節。

（四）所有權虛置和監管缺位

我國現行行政事業單位國有資產實行“國家統一所有，政府分級監管、行政事業單位占用、使用”的管理制度。由于行政事業單位資產的公共產權屬性，容易造成國有資產所有權的虛置和稀釋。行政事業單位資產在現行的受托制度安排下，因信息不對稱，國有資產的占有使用單位受利益驅使，容易引發道德風險，侵噬所有者的部分權利。例如，地方政府在政績訴求下，容易過分追求區域內經濟的短期快速增長，卻忽視國有自然資源的長期效應及重要性，消耗大量的國有自然資源，造成環境污染、生態失衡等現象。此外，在現行行政事業單位資產管理體系下，監管缺位及監管制度不完善，形成“為管理而管理”的偏差觀念。各行政事業單位重預算和購建管理、輕實物和價值管理，資產管理與預算管理脫節，未建立健全資產的內部管理制度或有制度未落實，內部控制失效。例如，缺少對資產購置、驗收、使用、保管、維護、實物盤點等管理活動的約束和控制；又如，未經審核批準隨意出租出借、對外投資、對外擔保和擅自處置資產，導致公共財產的損失和浪費。

（五）專業管理人員缺乏

現有行政事業單位缺乏具有高專業素養的資產管理人員。一方面，財務部門負責賬務處理，業務部門負責資產實物的占有使用及維護保養，財務管理與實物管理脫節，缺乏集業務與財務于一身的高水平資產管理人員。另一方面，部分老同志習慣了會計核算的老制度及方法，在現有行政事業單位績效考核及約束激勵制度下，缺乏學習新會計核算制度的積極性，更沒有動力去了解和掌握現代財務管理的新理論和新方法；新同志又缺少資產會計核算、實物管理的實操經驗。部分行政事業單位對資產進行會計核算的主觀性較大、入賬價值混亂，資產信息統計不準確、數據質量不高，利用資產信息進行數據分析、影響戰略等支撐作用更是無從發揮。

二、行政事業單位資產管理改革實施的路徑分析

（一）構建行政事業單位資產戰略管理體系

建立健全行政事業單位資產戰略管理體系，理順管理流程，重塑管理體制，避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的混亂管理局面，有利于我國政府公共資源的統籌規劃。第一，通過加強預算、購建、使用、維護、出租出借、處置等決策管理，優化行政事業單位資產結構，有效改善資產的運營效益，提升管理效率，促進資產生命周期內提供服務或公共產品的最大化，運營風險和成本的最小化。第二，樹立“提供公共產品或服務”的理念，將公眾需求及訴求優先化。第三，按權利、責任、利益、義務相匹配的原則，明確資產管理責任，防止責任的相互推諉。第四，引入績效管理概念，形成以績效為導向，以責任為紐帶，以公眾需求及訴求為目標的全面資產戰略管理體系。

（二）恰當地實行資產分類及評估

恰當、有效地對資產進行分類是規范資產信息管理的前提，有利于提高資產數據質量、降低管理成本、提升管理效率。行政事業單位資產可按照其形成方式、功能性質、管理目標等方面積極探索資產分類標準，進行單獨或組合分類，不同的資產類別根據不同的管理需要制定不同的信息收集標準和管理模式，實行多樣化管理，但同一類別資產應在不同行業或主管部門間建立協調、統一、標準的資產信息統計口徑。例如，文化文物資產、國有自然資源等經管資產在用途、管理方式和形成方式等方面，不同于行政事業單位占有、使用的存貨、固定資產，應單獨進行分類并進行核算。同時，因前期未納入會計核算或未進行恰當會計核算，造成購建原值缺失的資產，在目前普遍采用歷史成本計價的基礎上，合理地引入公允價值、市場價值、重置成本法、可變現凈值法等其他計價方法，也可以借鑒英國、澳大利亞等國進行重估價值入賬，還可在條件允許的情況下聘請中介機構進行科學合理的資產評估，甚至在特殊情況下或針對特殊的經管資產以“1元”名義金額作為入賬價值。

（三）持續完善政府會計體系

完善的會計體系有利于夯實行政事業單位資產管理基礎，提升資產信息質量。財政部先后公布了《政府會計準則》基本準則和存貨、固定資產、政府儲備物資等具體準則以及《政府會計制度》，初步重構了政府會計體系，對行政事業單位資產的會計要素進行了重新定義，規范了行政事業單位會計核算，為進一步夯實行政事業單位國有資產管理基礎，應持續完善政府會計體系。第一，在現有政府會計體系的基礎上，積極借鑒國際公共部門會計準則和西方發達國家政府會計準則，加快推進國有自然資源資產、文物文化資產等具體會計準則的研究與制定。第二，在政府會計準則及制度的基礎上，進一步制定應用指南，保障政府會計準則的穩妥推進。第三，在條件成熟的情況下，進一步將成本會計引入政府會計體系，規范行政事業單位提供的公共產品或服務與耗費的國有資源之間的成本、效益配比原則。預算會計規范行政事業單位的收支預算及執行；財務會計規范行政事業單位資產、負債、費用、成本等具體業務的核算；成本會計規范行政事業單位成本費用的歸集與分攤。形成預算會計、財務會計、成本會計三維一體的政府會計體系，全面、準確地反映行政事業單位資產負債、投入產出、預算執行、現金流量等狀況，為科學制定資產管理績效評價體系奠定基礎。

（四）完善監管體制

完善、有效、合理的國有資產監管體制，是全面提高行政事業單位國有資產管理水平和管理能力的重要保障。第一，行政事業單位國有資產管理法制化有利于促進行政事業單位資產管理的規范化、制度化。目前我國行政事業單位國有資產管理制度僅限于規章及制度，尚無行政事業單位國有資產管理法律、法規，應加快推進相關法律體系建設，保障資產管理制度運行的權威性及穩定性。第二，加強資產管理與預算管理、財務管理、政府采購的結合。政府采購部門、預算管理部門及資產管理部門應結合實際情況理順管理體制，依據資產存量情況分析其結構，并制定合理的新增配置需求，加強資產的配置預算管理，強化資產購建、出租出借、處置的事前規劃和審核，減少資產管理的盲目性。第三，在當前僅將固定資產、無形資產納入“行政事業單位資產管理系統”中管理的基礎上，進一步把存貨以及貨幣資金等流動資產納入管理，有利于財政部門對所有行政事業單位財務狀況、現金流量進行綜合分析。與此同時，加強“國有企業資產管理系統”與“行政事業單位資產管理系統”之間的聯動，有效實施政府資產與政府債務的關聯分析機制，為政府進行資源配置及宏觀調控等決策提供信息支撐。第四，完善監管體系。現行管理體制下，財政部門是行政事業單位國有資產的綜合管理部門，在充分發揮財政監督職能的基礎上，切實加強紀檢監察及審計等部門的行政、經濟監督體系建設，并進一步引進社會中介機構開展獨立、客觀的審計監督，對行政事業單位資產實施全面監管，加強對資產配置、使用、處置等管理活動的約束，提高監督效率。最后，全面實施資產管理責任制和追責制。明確國有資產管理主體的具體權利和責任，并采取切實可行的問責機制，提高資產管理主體的積極性，減少行政事業單位在資產管理中職權的濫用及亂用，有利于提高資產管理的效能，倒逼和引導行政事業單位高效節約地占用、使用、控制國有資產。

（五）加強人力資源建設

在我國掀起新公共管理改革浪潮的時代背景下，經濟體制改革和行政體制改革不斷推進，逐步加強和規范行政事業單位資產管理，具有深刻的政策背景和現實需求。行政事業單位資產管理改革實施需要人力的貫徹和執行，人才素養的高低事關改革推進的速度及質量，是行政事業單位資產管理成功改革的重要保障基礎。財政部門、主管部門、行政事業單位可通過招聘、培訓、后續教育等方式，加快培育高素養的資產管理專業人員，提升資產管理人員的會計核算、財務管理、預算管理、成本計算、績效管理、信息技術、工程技術、價值評估等業務水平，全面提高資產管理能力和管理水平。

作者:謝林輝 楊宗凱 李濤 單位:西南醫科大學附屬醫院