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去冬今春以來的糧油等主要農產品價格的較大幅度上漲，使三農問題再次成為人們關注的焦點。理論界對解決三農問題特別是農民收入增長過慢的問題，發表了許多有益的見解，各級政府在減輕農民負擔，加大對農業發展的支持力度等方面也采取了一些果斷措施，以促使農業發展，農民增收。我國在三農方面存在的問題是長期積累下來的，不是一朝一夕能夠順利解決的。有些問題還需要在探索中統一認識，以便使問題解決起來比較順利。本文將圍繞繼續大力減輕農民負擔和進一步落實農民權益，承認農民對土地的占有權和依法處置權以及加快農村勞動力轉移等三個方面的問題發表一些看法。

一、減輕農民負擔，落實農民權益任重道遠

解決三農問題的關鍵是要切實保護農民利益。只有農民的切身利益得到有效保護，農民才有積極性去發展農業，農村落后面貌也才有望較快地改變。黨的十六大以來，在各級政府的努力下，農民的各種不合理的負擔已有一定程度的減輕，但要使這一問題得到較好的解決，我們還有許多工作要做。

首先，要想從根本上解決農民切身利益問題，并且使農民負擔過重的問題不再出現反復，我們必須繼續加大縣、鄉行政體制改革的力度。其中首要的任務就是繼續大力精簡縣、鄉政府機構和工作人員。精簡的原則主要有兩個：1.依據政府轉變職能后的工作任務，按照精簡高效和工作量飽滿的原則設置機構和確定人員編制；2.與當地政府正常的財政供養能力相適應。要貫徹這兩個原則，應當特別關注鄉鎮一級機構及人員的精簡。我們認為，中等及中等以上規模的縣，保留四至五個區的建制，每個區政府安排不超過三十人編制就足以承擔其使命和任務了。比較小的縣可以考慮不設區鄉一級政府。在精簡機構和減少人員的同時，必須加快縣及區政府職能的轉變。縣及區政府的任務主要有兩條：1.認真貫徹中央和國務院支持農業發展，農民增收的政策，為農業發展，創造一個良好的環境。2.結合當地情況為促進農民科學種田（必須在農民自愿的條件下，并且政府不得借此牟利），解決農民在生產銷售方面實際困難。只要我們實現了上述要求，那么減輕農民負擔就有了比較堅實的體制保證。

其次，要加強農村的民主與法制建設，并以此來保障農民的權益不受侵犯。當前一個十分重要的任務，就是建立和完善農民對關系他們切身利益的事項能夠事先參與決策，執行過程中能夠實施監督的制度。凡縣及區政府將要出臺的關系農民利益的政策，農民及其代表均應以一定方式參與其決策，并要有條件對其執行過程和執行結果進行監督。凡是大多數農民或其代表反對的，應當予以廢止或重新研究，不允許強制執行。農民具體參與決策和監督的方式可以在實踐中不斷健全和完善，但是這種參與決策和實施監督的權利不容剝奪。

第三，除了繼續下大氣力減輕農民負擔之外，我們還要下決心創造條件逐步落實農民應當享有的權利，即落實所謂“國民待遇”問題。在過去較長的時期內，事實上存在著重視城市職工各種福利的完善，忽視農民應享有的最基本的社會保障的問題。其結果是城市的面貌日新月異，農村的建設則往往無暇顧及；城市職工享有養老、醫療、住房、交通等涉及到各方面的福利補貼，生老病死基本上都有保障。而農民卻依然是養老靠兒女，住房靠自己，醫療無保障。各種福利待遇方面的不平等，已經嚴重影響到農村的發展和農民的生活水平的提高。

解決農民社會保障問題，首先要從農民養老及醫療保障這兩方面工作做起。逐步實現農民千百年以來“老有所養、病有所醫”的愿望。這是一項功在千秋，利在萬代的偉大事業。我們應當像抓糧油生產和農民增收那樣千方百計地逐步加以解決。首先，各級政府要真正將其作為自己的重要工作日程，并將這項工作搞得好壞作為政績考核的指標之一。其次，政府要下決心拿出部分資金促進農村社會保障事業的建設。各級政府寧可少搞一些工程，特別是不要搞什么形象工程，也要保證這部分資金的落實。在資金的使用上杜絕浪費和厲行節約。對資金的管理和使用要建立嚴格監督制度。只要各級政府高度重視，就一定能將農村養老保險和醫療保險事業很好地開展起來。

由于農村社會保障事業是涉及幾億人的事情，是一項巨大的工程。因此，推進農村社會保障事業發展需要較長的時間和大量的投入，不是一朝一夕就可以見到成效的，需要作出規劃逐步推行。如果我們用十年到十五的時間，能夠將這項事業逐步開展起來，就是了不起的成就。對于我國到2020年順利實現建設全面小康的目標將是極大的推動。同時，由于我國東部地區和中西部地區在發展水平和財政收入方面差距較大，因此應當首先從相對比較發達的東部地區做起，創造出符合中國國情的農村社會保障事業的新鮮經驗，以推動全國農村社會保障事業的發展。中西部地區也要根據自己的實際情況，盡自己最大努力首先在農民養老保障方面邁出步伐，由點及面，由少到多，逐步發展起來?，F在有些地方已經進行了初步探索，應當及時總結他們的經驗，加以推廣，促進這項事業更加順利進行。

二、承認農民對所承包土地擁有占有權處分權是當務之急

長期以來人們認為農民只是承包集體的土地，對土地只有使用權，這種認識產生了許多不良后果。首先，認為農民對所耕種土地只有使用權帶來的直接后果，就是農民對土地經營缺乏長期打算，對土地長期投入如小型農田基本設施建設等缺乏積極性。在不少地方甚至出現了掠奪性經營的問題，例如許多農民主要依靠大量使用化肥、農藥來提高產量，而不考慮長此以往造成土地板結，土地和水源受到污染等不良后果。其次，只承認農民對土地的使用權還成為縣鄉等基層政府和村干部隨意調整土地特別是低價非法征用農民土地的借口。

隨意調整土地極大地影響了農民對土地經營的積極性，而隨意低價或非法征用農民土地更使得一部分農民生活水平下降甚至失去生活保障，成為影響農業發展，農民增收重要因素與影響我國安定團結大好形勢的不穩定因素，已經引起了各級政府的高度重視。

筆者認為，不管是從理論上說還是從我國農村實際情況看，農民對所耕種的土地不僅擁有使用權，而且應當擁有占有權和依法處分權。之所以這樣說理由主要有以下三點：第一，從歷史淵源上說，現在的農村土地集體所有制，當初是由一個個農民加入初級農業合作社時實行土地入股形成的。我國有關法律法規對此也予以明確肯定。既然如此，農民耕種屬于自己所有的哪怕是部分所有的土地，為什么只能擁有使用權呢？過去農民租用地主的土地，由于土地歸地主所有，農民只能在交納租金的情況下享有使用權。如今農民早已成為土地的主人，因而應當享有基于所有權基礎上的占有權和依法處分權。第二，二十多年來，農民在所耕種土地進行了大量投入，包括土地改良和小型農田基本建設，如平整土地，改造小型水利設施和建設溫室大棚等等。就土地價值而言已遠超過當年“承包”時土地的價值，而在增加的價值當中，其主要部分是農民的多年投入形成的。同時農民的這部分投入有多有少，有的投入還相當大，把這部分投入都記在集體的賬上不利于農民對土地繼續增加投入和合理經營。從土地增值的角度看，更進一步證明農民對所耕種土地擁有的不僅僅是使用權，而應當是建立在所有權基礎上的占有權。第三，與國有企業擁有的財產權相比，農民對土地擁有的權利處于不平等地位。早在80年代，國家就通過法律規定，國有企業是依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人?！捌髽I財產屬于國家所有，國家依照所有權和使用權分離的原則授予企業經營管理。企業對國家授予其經營的財產享有占有、使用和依法處分的權利。”“國家授予企業經營管理的財產受法律保護，不受侵犯”。既然國有企業對屬于全民所有的財產可以享有占有、使用和依法處分的權利，農民為什么對于屬于自己集體所有的財產就不能享有這些權利呢？相比較而言，農民與土地的權利關系更加直接，更加明確。因此，我們認為農民對其所耕種的土地同樣應當享有占有權、使用權和依法處分權。而且這種權利同樣應當受法律保護，不受侵犯。

農民對土地的依法處分權主要應包括以下幾點：第一，農民對土地擁有依法自主經營的權利。農民怎樣經營土地，種什么，怎么種，除法律另有規定之外，不受任何機關單位干涉。政府主要通過市場手段來調整農業種植及養殖結構。第二，在需要時，對其耕種的土地有轉包轉租的權利。根據近年來農民外出務工較多的情況，為使這部分農民在外工作沒有后顧之憂，同時使寶貴的土地資源不致浪費，應當進一步明確農民對其經營土地有轉包、轉租并獲得合理收益的權利。第三，有獲得合法收益的權利。除了通過經營土地等獲得收益的權利之外，這里還要特別強調在土地被征用時獲得合理補償的權利。當按照法律法規需要征用農民土地時（不管是政府征用還是企業征用），農民應有參與談判和要求得到合理補償的權利。這種補償包括貨幣補償和為保證農民今后生計而予以各種保障（包括安排適當工作和養老保障等）。對土地擁有一定范圍內的處分權是農民對所經營土地擁有占有權必然結果?？隙ㄞr民對所耕種土地擁有占有和依法處分的權利，具有十分重要的現實意義。將會大大激勵農民加大對土地的投入，提高農民對小型農田基本建設的積極性，為農業特別是糧食、油料等主要農產品長期穩定增產創造良好的條件。同時，對于保護農民正當權益和維護農村安定團結的大好形勢也有十分重要意義。為了切實保護農民的利益，促進農業發展和農民增收，農民對土地享有占有權和依法處分權的問題應當盡快予以確認。并且在時機比較成熟的時候，通過立法使其成為法定的權利。

三、實現農村勞動力的大規模轉移要有新思路

大規模轉移農村勞動力是解決三農問題的根本途徑。對于縮小城鄉差距，實現農業現代化，提高農民生活水平和質量有著十分重要的戰略意義。近年來各級政府對這一問題都十分重視，并且為此作了很多工作。到目前為止，我國農村已經有九千多萬農村勞動力從農村轉移到大中城市。這是一個很大的成績。但是較之農村擁有的四億左右的勞動力來說還是遠遠不夠的。據農業部測算，就經營我國農業產業而言，有1.7億勞動力已經足夠了①。這就是說仍然有將近兩億的農村勞動力需要實現轉移。然而在當前和今后相當長的時期內，我國大中城市在環境和就業等方面面臨著十分嚴峻的形勢。一方面我國大城市為日益嚴重的交通堵塞，污染嚴重、水資源枯竭和就業壓力空前加大等被稱作“大城市病”的各種問題所困繞；另一方面許多中等城市正在迅速地向大城市的隊伍邁進，上述大城市病在這些城市同樣存在。因而指望繼續向大中城市大規模轉移農村勞動力已絕無可能。因此，我們必須在加快小城市和中心城鎮（以下簡稱小城鎮）建設方面尋找出路。在改革開放初期階段，隨著鄉鎮企業的興起和發展，我國小城鎮建設有過一段輝煌時期。但是隨著改革開放的深化，經過大浪淘沙，許多鄉鎮企業被淘汰，其中原因固然很多，然而許多鄉鎮企業技術落后，污染嚴重，效益低下是其主要原因。因此要想加快小城鎮建設，實現大規模轉移農村勞動力的目標，鄉鎮企業的發展固然還將繼續發揮重要作用。但是由于鄉鎮企業自身缺陷和不足，僅靠發展鄉鎮企業是難以達到上述目的的，必須要有新的思路。當前，我國工業特別是制造業正在進入結構調整和產業升級的重要時期。由于大中城市地價（地產）和水電等價格迅速攀升，中外企業間競爭日益加劇，勞動密集性企業特別是農產品加工企業的經營環境日益嚴峻，經營效益逐步下降。據國家統計局的資料，近幾年許多農業后續產業盈利情況在整個制造業的平均水平之下。其中如食品加工業、紡織業。

木材及竹藤棕草加工業的贏利水平排在最后幾位。為了更好地生存和發展，上述企業向小城鎮轉移將是大勢所趨。因為小城鎮有著土地和勞動力成本低、靠近原料產地和廣大的農村銷售市場的優勢。而這些企業較之鄉鎮企業規模更大，技術更先進，經營管理水平也更高。

它們向小城鎮轉移對于發展小城鎮，乃至發展整個農村經濟都具有重要意義。因此，我們應當借制造業升級換代的東風，加快勞動密集型產業首先是農業后續產業向中小城鎮轉移的過程。在加快農村小城鎮發展的同時，實現農村勞動力就地大規模轉移，并為逐步縮小城鄉差距打下堅實的基礎。

當前實現這種設想的各方面條件比較成熟。首先，經過這些年的發展，小城鎮的運輸、水電供應等條件有了較大改善，如果各級政府再給予適當投資加以完善，那么解決大中型加工企業的運輸、水電供應應當沒有問題。其次，實現產業轉移所需的熟練工人、技術人才和管理人才也可以解決。通過給予優惠待遇和合理安排，可以吸引一批在原企業工作的管理人才和工程技術人員隨著企業轉移到小城鎮工作，作為企業管理和技術中堅。同時，一部分經轉移到大中城市的農村勞動力將成為這些企業的熟練工人甚至是中下層管理人員。加之各級政府和企業對有一定文化水平的青年農民給予適當培訓，解決所需勞動力應當是不成問題的。再次，發展小城鎮新興企業所需資金也可以得到解決。國家可以對解決轉移到中小城鎮的企業所需資金制定適當的傾斜與照顧政策。

產業轉移后由于經營條件改善和成本降低使得經營效益提高，更加容易得到商業銀行的融資便利，并成為資金供應主渠道。近些年在農村涌現出不少通過從事現代農業和工商業富裕起來的農民，他們也將會成為在小城鎮發展加工企業的現實的投資者。第四，產業轉移后可以獲得更加廣闊的市場。隨著大批農村勞動力進入企業工作，他們的收入水平將明顯提高。而隨著大批農業勞動力的轉移，繼續從事農業產業的農民由于經營規模擴大，加之國家繼續給予必要的扶植和幫助，他們的收入水平同樣會得到明顯增加。這兩部分人收入的提高，將使得他們成為轉移到小城鎮的企業的產品的現實消費者。這樣，在實現農村勞動力較大規模轉移的同時，產品銷售市場也大大地得到了拓展，加之繼續拓展大中城市的銷售市場，向中小城鎮轉移后的企業將是大有可為的。

實現上述產業向中小城鎮轉移，是一項規模巨大的系統工程。這個轉移將在大中城市產業的調整和升級的過程中逐步實現，因而需要較長的時間。在這個過程中發揮主要作用的是市場機制。因此，我們的任務就是順應這個進程，在條件許可的情況下加快這個進程。當前我們的任務，一是要在大中城市特別是科技力量比較集中的大城市和東部地區一些條件較好的中等城市培育和發展更多的技術密集性產業，加快制造業升級。二是要加快中小城鎮基礎設施建設，加緊改善道路和水電供應等條件。第三是各級政府要進行科學規劃，首先從條件成熟的地區和行業做起。實際上我國東部地區在這方面已經有一些成功的先例，像廣東、浙江和江蘇等地都有許多好的經驗，需要我們認真總結和推廣。我們相信，只要我們抓住機遇，努力奮斗，持之以恒，經過十幾年努力，到2020年一定會有一大批小城鎮發展成為新興的中小城市。到2050年這樣的新興城市將會遍布在我國農村大地。這些新興城市將會為我國農業現代化，為縮小城鄉差距，提高農民的生活質量和生活水平作出不可估量的貢獻。