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行政審批制度改革問題非常復雜，如何改革可謂仁者見仁，智者見智。《行政許可法》的頒布讓喧囂了很長一段時間的行政審批制度改革研究逐漸沉寂下來，現在大家主要關注的是《行政許可法》的貫徹和落實問題。然而，筆者認為現在就對行政審批制度改革研究討論偃旗息鼓，似乎有點為時過早。且不說《行政許可法》本身并不是十分的完善，就行政審批問題的性質而言，也是《行政許可法》無法囊括得了的。在筆者看來，行政審批不僅僅只是一個法律問題，而且還是一個經濟問題和公共行政問題。如果僅從法律角度來對行政審批制度定位，未免有失偏頗。本文嘗試運用一種多視角的認知策略，來對行政審批制度改革展開研究，以期為進一步推進我國行政審批制度改革提供一種新的認知策略。

一、多重視角認知策略的選擇：行政審批的定義分析

何謂行政審批？在理論界并沒有統一的定論。比較有代表性的定義主要有以下幾種：

第一種：“從字面上看，行政審批指的是審查批準的意思；從實踐上看，它是指行政機關根據相對人的申請，經審查依法決定是否同意申請人的申請并授予申請人從事申請名下的活動的資格或權利的一種行政行為”；[1]

第二種：“行政審批制度是國家行政機關實行行政管理活動的重要方式，是政府對各種資源分配的一種行政行為和手段，并依據一定的法律、法規和有關政策，共同遵守相應的辦事規程和行為準則”；[2]

第三種：“行政審批（從社會學角度講）是對權利和自由使用的手段?！薄皩徟侵刚畽C關或授權單位，根據法律、法規、規章制度及有關文件，對行政管理相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等，進行具有限制性管理的行為；判斷一種行政管理行為是不是審批，主要看其是否具備三個基本要素：一是指標額度限制，二是審批機關有選擇決定權，三是一般都是終審；它包括審批、審定、準批、同意、許可、特許等多種內容”；[3]

第四種：“行政審批是指行政審批機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格、確定特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為”；[4]

第五種：行政許可“是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”（行政許可法第二條規定）。

從認知的策略上分析，上述觀點都從一定的側面反映了行政審批的內涵，但都有意猶未盡之感。第一種觀點從行政法角度定義，強調更多的是一種合法的程序和權利的保障，但似乎忽略了行政審批的經濟特性和行政管理特性；第二種觀點從行政管理的角度來分析行政審批制度，考慮了行政審批的對資源的分配功能，但是其管理的依據過于寬泛，容易導致行政審批過多過爛；第三種觀點以人的權利為出發點，從社會學角度分析了人的權利的行使的基本要求，但是從法律角度分析特性其立論的前提不太符合行政法治的要求；第四種觀點綜合了行政管理和行政法的特色，比較科學地概括了行政審批的內涵，但是過于復雜，不夠精練；第五種定義則是純法律觀點，突出了行政審批的程序特點，但是就行政審批的實質內容而言，很難從這個定義中看出來。這些定義的共同特點是，都有點各執一端而不及其余，在認知策略上都有以偏概全之憾。

筆者認為，行政審批制度改革問題是關涉到市場經濟、公共行政和行政法治等多領域的問題。從行政審批的生成情況來看，在市場經濟、公共行政和行政法治中，都不能否認行政審批存在的合理性。從市場經濟的角度觀察，世界上一些主要的市場經濟國家都存在行政審批制度，如美國、日本等國，政府經濟管制審批職能就非常突出，我國的社會主義市場經濟同樣需要行政審批。在公共行政領域中，政府在進行宏觀經濟管理、社會管理、社會服務等活動時都經常的運用行政審批，是政府進行行政管理和實現公共利益的一種重要手段，行政審批固不可少。從行政法治的角度看，行政法作為權力控制的法，對于政府不斷擴張的各項行政審批權力，不可能熟視無睹，必須通過一定的制度規范行政審批權力的行使和運用，以防止行政審批權力的濫用。其次，從我國的現實情況分析，行政審批也在我國具有存在的合理性。當前，我國的社會現實是在經濟上已經實行了社會主義市場經濟，在行政改革上體現了公共行政的價值取向，在法治建設上，依法行政成為了我國社會主義法治國家的核心。行政審批制度不能脫離這個大前提而存在，必須考慮其生存的具體環境?？梢?，研究行政審批制度改革應該從市場經濟、公共行政和行政法治等不同領域來綜合地展開。只有從市場經濟、公共行政和行政法治等不同的角度來綜合地認識，才有可能比較全面地揭示行政審批的全部內涵。從這個意義上說，多重視角策略的選擇是分析行政審批制度改革的一種必然選擇。

筆者以為，從多重視角分析，行政審批應該是以公共利益為目的，按照行政法治的基本要求，對市場經濟事務和社會公共事務進行調節和干預的一種活動。在這個定義中，既考慮了調節市場經濟的需要，也體現了公共行政的特性，并且也反映了行政法治的基本要求。問題是市場經濟、公共行政和行政法治是如何來要求行政審批的呢？這就必須研究市場經濟、公共行政以及行政法治的基本理論，從而把握它們對行政審批的具體要求是什么。

二、多重視角認知的理論基礎：市場經濟、公共行政和行政法治的基本理論及其對行政審批制度改革的影響

（一）市場失靈與政府失靈理論及其對行政審批制度改革的影響

市場失靈理論認為，市場經濟存在固有的缺陷，不管其經濟的性質如何，這些缺陷都是市場這只“無形之手”本身所無法克服的。市場的缺陷表現：第一，市場競爭導致了壟斷，反而抑制競爭。第二，受信息不對稱影響，市場機制并不能必然使資源得到優化配置，市場主體也不可能理性地受市場機制的支配。第三，公共產品的消費的非排他性和非壟斷性決定了市場難以滿足社會對公共產品的需求。第四，市場解決不了社會福利和收入分配的公平化問題[5]。市場失靈，必須要有克服市場失靈的方法。學者們認為，克服市場失靈有效的解決辦法就是對市場進行政府管制。因為政府對經濟進行管制（主要是行政審批）在克服市場缺陷方面具有重要的作用，如政府可以通過行政審批干預經濟限制壟斷，保護公平競爭；政府通過各種管制措施可以解決市場的外部性問題，使企業的效益達到最優化；政府可以通過管制來確定社會資源的最優配置格局；政府管制可以提供公共產品；政府可以通過公布信息降低市場信息不對稱的程度；政府通過各種管制手段，調節人們占有資源的多寡，解決全社會的共同富裕和分配不公的問題，等等[6]。

所謂“政府失靈”，在西方經濟學家的論述中一般包括三種情況：一是政府干預經濟活動未達到預期目標；二是政府干預經濟活動達到了預期目標，但是效率低下，或者說成本高昂；三是雖然政府干預經濟活動達到了預期目標，效率也較高，但卻帶來了不利的事先未曾料到的副作用[7]。為什么會出現“政府失靈”或“政府失效”？公共選擇派理論認為，“公共選擇”作為非市場的集體選擇或政府選擇，同市場選擇一樣都是個人主義，抉擇者都是根據自己的偏好進行活動，極力追求自身權益的最大化。政府表面上是為了彌補市場缺陷，對自然壟斷行業實行了管制，目的是為了限制利潤，增進社會公平，但在實際操作過程中由于政府官員存在追求個人利益最大化的動機，尋租就成為有可能。[8]在我國學者看來，政府失效的原因主要在于：對政府的作用范圍界定不清，對政府的能力缺乏正確的認識，政府發揮作用的方式不合理，政府干預的度不合理，政府本身不能有效的運行[9]。為了克服政府失靈就必須放松政府對經濟管制。美國，“從20世紀70年代至90年代中期，管制行政存在的問題引發了一場聲勢浩大的放松管制與管制改革運動”[10]。放松管制代表著現代政府管制的發展趨勢。西方國家放松管制主要涉及的范圍包括：進入和退出行業、申請執照、定價原則、投資等。第三世界國家的放松經濟管制的領域，依據美國國際開發署的觀點，主要是進出口管制、市場準入管制、價格控制、投資限制[11]。

市場失靈要求政府管制，政府失靈又要求放松管制，如何來協調管制與放松的關系實際上成為了當前政府管制研究的一個重要的問題。對于兩者的關系的把握，一方面，政府干預經濟必須要有一定的約束條件，即是應嚴格限制在市場出現缺陷的經濟活動領域，在市場機制能夠發揮功能、優化配置資源的領域，政府不要插手或介入[12]。另一方面，要認識到政府干預并不是解決市場失靈的唯一途徑，對于政府無力修補的市場失靈，不如任其自然為好[13]。另外，政府應允許、鼓勵第三種力量（即社會中介組織、行業組織等）的發展，并充分利用第三種力量[14]。

市場失靈和政府失靈理論對行政審批制度改革的影響在于：首先，市場失靈理論為行政審批制度的存在提供了理論依據。由于市場失靈的存在，政府對經濟的行政審批才有存在的必要，否則行政審批是沒有必要存在的。其次，政府失靈理論又表明政府對經濟的行政審批也應該是有限度的，如果無限制的對經濟進行管制，勢必造成政府的失靈。其三，市場失靈和政府失靈的協調為劃定行政審批制度界限提供了思路。市場失靈需要行政審批，但審批過多會導致政府失靈，因而在市場經濟領域中行政審批制度是具有一定限度的。市場失靈與政府失靈的協調理論為行政審批制度的界限劃分提供了一個基本的思路，只有把握好了市場失靈和政府失靈的關系，才能真正地劃定行政審批的界限，搞好經濟領域的行政審批制度改革。

（二）市民社會理論及其對行政審批制度改革的影響

在西方國家中，市民社會理論主要的觀點是：首先，這種理論建立的社會基礎是國家與社會的二元分離?？梢哉f，沒有國家和社會的分離就沒有市民社會，而沒有市民社會當然也就沒有市民社會理論。西方國家的社會發展歷史清楚表明了這一點。有了獨立的市民社會，才逐漸形成了市民社會對國家權力的監督和制約理念，才形成了市民社會的基本理念。其次，市民社會理論在政治哲學上主要研究國家和社會關系問題，認為社會是先于國家，并由此引申出了自由、平等、人權等觀念。霍布斯認為“如果要更細致地考察國家權利和國民責任，就有必要把它們分開來加以考察，以恰當地理解人類的本性是什么，他存在的根據是什么，是什么不適于建立一個公民政府，人們之間是怎樣獲得一致、并逐漸形成一個基礎雄厚的國家的?！盵15]他指出人人生而自由，人都具有自然賦予的理性和平等的權利，國家非由神意創造，而是人們通過社會契約讓與自然權利建成，這從根本上動搖了中世紀哲學上的宇宙觀和神學政治論，塑造了一種社會先于國家而存在，國家建立在社會的基礎之上的思想[16]。作為主權至上論者的盧梭修正了霍布斯的絕對主權論，將主權和全體人民聯系在一起，他認為主權在本質上就存在于共同體的全體成員之中，主權者只能由組成主權者的各個人所構成。主權既不屬于君主，也不可能屬于貴族議會，而永遠屬于作為共同體的全體成員手中。他在《社會契約論》中非常清楚的表明了國家建立在社會基礎之上的觀點。黑格爾第一次明確提出市民社會概念。在他系統闡述的國家與社會個體之間的復雜的網絡關系中，市民社會是介于家庭和國家之間，它以國家的存在為前提。只不顧黑格爾認為國家應當絕對統領市民社會[17]。其三，市民社會理論表現在經濟領域，則有自由主義和國家干預主義之分。自由主義理論家從個人自由的角度出發認為，社會應該具有獨立性，市場經濟行為完全是市場主體自由決定的行為，不應該受到任何外力的影響，主張政府應該是“守夜人”，不應該對市場經濟進行干預。但是相反，受黑格爾國家主義思想的影響，德國的一些理論家們則雖然提倡保障個體的私人財產，不過更強調政府對公共福利的關注，主張利用國家通過各種立法和設立公營企業等措施來進行自上而下的社會改良。在政治上提出了福利國思想，在經濟上則強調國家干預主義。19世紀德國政治經濟學家李斯特認為，“國家在經濟上越是發展，立法和行政方面的干預的必不可少，就處處顯得更越清楚。只要同社會利益無所抵觸，一般來說，個人自由是好事；同樣道理，個人事業只有在與國家福利相一致的這個限度上，才能說在行政上可以不受限制，但如果個人的企圖或活動不能達到這種境地，或者甚至對國家可能有害，私人事業就當然需要國家整個力量的幫助?！盵18]

我國市民社會的逐步形成，是我國政府職能轉變的宏觀參照。隨著我國市場化進程的不斷深化，我國社會已由原來的國家一元化社會逐步演變成國家——社會相互作用的二元化結構，市民社會在我國已經顯現?！笆聦嵣希母镩_放后，我國在經濟生活中逐步引入市場機制，實行市場經濟，政治、經濟同構的社會結構特征已有一定的改變，國家與社會開始由高度同一向良性分化轉變?！盵19]在國家與社會分化的宏觀背景下，實現我國政府職能轉變應著重三個方面[20]：（一）在政府職能轉變中，將政府職能定位于服務行政，逐步推進國家權力向社會的轉移和回歸；（二）堅持國家與社會分立的原則，增強政府在市場經濟和社會發展中的行政能力；（三）建立在現代社會基礎上的政府機構的行政管理方式也應實現制度創新（人治行政到法治行政的轉變、直接行政到間接行政的轉變、強制行政到指導性行政的轉變、暗箱行政到公開行政的轉變、部門行政到行業行政的轉變）。

市民社會理論對行政審批制度改革的影響體現在：一是為行政審批介入市民社會提供了依據。市民社會是一個自發的社會，如果不進行一定的行政管制，市民社會將會出現混亂；二是，行政審批介入市民社會必須保持在一定的限度內，否則行政權力就濫用，影響市民社會的獨立，侵犯公民的權益，喪失政府存在的理論基礎，“實現政府權力與社會權力的分立，在政府權力與社會權力之間保持必要的張力一平衡，應是我國政府職能重塑的著眼點?！盵21]；三是為市民社會監督和制約行政審批權力提供了基礎。市民社會理論肯定了國家與社會的分離，這種分離使市民社會成為了一支抗衡國家權力的獨立的力量，基于保障市民社會的獨立，保障個人自由、平等和財產，市民社會必須對行政權力包括行政審批權力的濫用進行監督和制約。

（三）服務行政理論及其對行政審批改革的影響

服務行政理論是指導現代公共行政改革的中心理論?，F代公共行政改革正在“實現過去的重管制輕服務、以政府為中心，到開始注重公共服務、以滿足公眾的需求為中心的轉變?！盵22]當代，世界上許多國家都在積極重建政府與公民的關系，擴大政府與公民的信息溝通渠道；根據公民的普遍需求決定政府提供什么服務以及如何提供服務；建立顧客導向的公共服務運營機制；從私人企業借鑒先進的管理方法，促進公共服務和效率的提高。顧客導向已成為公共行政改革最流行的語言。例如，美國副總統戈爾在1993年國家績效評價的報告中宣稱政府要服務的是我們的顧客。在英國，撒切爾政府時期曾輪廓性地提出公眾是顧客，政府是為顧客服務的原則，90年代的梅杰政府進一步提出“顧客中心論”的觀點，要求拋棄墨守成規的觀念，不斷改進服務方法，提高服務質量和服務水平[23]。我國的行政改革也適應了世界公共行政改革的發展趨勢，逐步實現了從權力行政向服務行政的轉變。

為什么要以服務行政作為改革的基本方向？這是因為服務行政從根本上說是與市場經濟和民主政治相適應的先進的行政理念。用市場的觀點來說，公眾是顧客，針對顧客的需求來提供優質、高效的服務是政府的本質所在?！皬谋举|上說，這是因為政府也是一個服務性‘產業’，是一個以國民為顧客又關系到國家興衰的服務性‘產業’。……政府的主要宗旨、任務就是為了提供服務，這已成為一種新的行政哲學，成為一種越來越普遍的共識?！盵24]同時，民主政治也呼喚服務行政。實現政治民主，必須需要社會公眾的廣泛參與，政府要保障社會公眾的廣泛參與，就必須要以服務公眾作為自己的目標，否則以管理者自居是不可能實現民主政治的。

服務行政的基本要義是：（1）社會、企業和公眾的意愿要求是政府行為的出發點；（2）社會、企業和公眾既是管理對象，歸根到底又是服務對象，是政府環繞運行的中心，而政府只不過是一個享有高度權威的公共行政服務組織；（3）政府行政的目的不是向社會、企業和公眾提供價值，而是為他們追求價值實現價值提供條件，因此，便利服務對象成了政府行政的最高行為準則。[25]在當前，實現我國從權力行政到服務行政的轉變，推進我國政府權力向社會的回歸，首先就要改革我國計劃經濟體制下權力過分集中的政府體制，實現國家與社會權力資源的合理配置。[26]具體說來就是要實現政府與企業的合理分權、政府與社會的合理分權。

需要說明的是，這里所說的服務性與我國政府的全心全意為人民服務的根本宗旨是不同的。原來雖然我國政府一直以全心全意為人民服務為宗旨，但是政府服務的形式是通過對社會的嚴格管理、嚴格控制來達到服務的目的，在管理中忽視了自身服務的職能。雖然政府有服務行為，但是服務的內容和方式等由政府單方面決定，而不是將服務建立在與公民協商、尊重公民選擇的基礎上，這難免使服務帶有“強迫性”，而且還會造成供給和需求的脫節，導致資源的浪費[27]。

服務行政理論會直接影響到行政審批制度改革的目的，服務行政要求行政審批制度改革的目的必須從管理公眾轉變為服務公眾，從而決定行政審批制度改革的基本內容和改革方向。根據服務行政的要求，行政審批制度應該以服務性的職能為主，放松微觀經濟管制和對社會、個人的自由的過多干涉。

（四）行政法學基礎理論——“平衡論”及其對行政審批制度改革的影響

“在我國，行政法學的基礎理論主要有“為人民服務論”、“馬克思主義政府論”、“公共權利論”、“公平、效率、穩定論”和“平衡論”等[28]。其中，“平衡論”的影響最為廣泛。筆者選擇“平衡論”來作為解釋行政審批制度改革的行政法學基礎理論，主要是基于平衡論的精髓在于其“平衡”。這種“平衡”內容極其廣泛，既包括作為狀態的平衡，又包括作為方法上的平衡。通過平衡可以較好的把握行政審批制度運行中涉及的各個方面的平衡關系，從而使各個方面處于一種較為平和的狀態，既有利于行政審批制度的運行，又有利于社會、企業和個人的合法權利和自由的保障。

平衡論的“基本含義是：在行政機關與相對一方權利義務的關系中，權利義務在總體上應當是平衡的。它既表現為行政機關和相對一方權利的平衡，也表現為行政機關與相對一方義務的平衡；既表現為行政機關自身權利義務的平衡，也表現為相對一方自身權利義務的平衡。平衡論也可稱之為‘兼顧輪’，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益的一致。不論哪一方侵犯了另一方的合法權益，都應予以糾正。”[29]行政法學中“平衡”范疇包括兩個方面[30]：（1）對行政法關系主體的權利義務關系狀態的一種平衡。作為狀態的平衡范疇是指行政機關和相對方以各自擁有的權利與對方抗衡的狀態。（2）實現行政法最優化狀態的一種平衡方法。作為方法的平衡是指以平衡的方法處理行政機關和相對方之間權利義務關系。

平衡論認為，實現行政機關和相對一方權利義務平衡的法律手段有：（1）立法內容的更新：公平分配行政機關和相對一方的權利。（2）加強執法程序的建設：行政程序的設立賦予了相對一方以了解權、要求回避權、辯論權、申請補救權等一系列重要的程序性權利。公民正是以這些程序，抗衡行政機關的執法權力，調和其與行政機關法律地位不對等造成的巨大的反差。（3）權力手段的淡化：行政合同的產生大大改善了行政機關和相對一方的關系，將二者有不對等的地位邊為近乎對等和相互合作的地位。（4）行政訴訟的確立：既保障公民權，又監督和維護行政權[31]。

“平衡論”對行政審批制度改革的影響在于，首先肯定了行政審批法律制度存在的重要性，因為行政審批制度實質上是平衡社會公共利益和私人利益的重要手段，行政審批制度通過對公共事務的干預，保障了公共利益的實現，同時也應該注意私人利益的保障。其次，為行政審批法律制度的建設提供了一個基本的理論框架。改革一個重要的方面就是要建立起一套行之有效的行政審批法律制度。這一制度必須受到行政法學理論基礎的制約。在平衡論觀念的指導下，行政審批制度所調節的行政審批法律關系所涉及的各主體必須嚴格按照平衡的原則來進行規制，必須體現行政主體與行政相對人的權利義務平衡。在立法上要體現行政審批機關和行政審批相對一方權利義務的平衡，在行政審批的運行上必須要有能保障平衡的行政審批程序，在權力手段的淡化上必須積極放松對經濟和社會的管制，以使公民、法人和其他組織有更大的自由活動的空間，最后，在行政訴訟的上要將各種形式的行政審批行為納入到行政訴訟的范圍。只有這樣，才能真正通過行政法治方法實現行政權力維護公共秩序，增進公共利益的目的。

三、多重視角認知策略的兩個例證：美國、日本行政審批改革的多重啟示

（一）例證之一：美國行政審批制度改革的主要做法[32]

美國政府規制最早可追溯到1887年成立州際通商委員會(ICC)。當時，鐵路由于它豐厚的利潤預期而在美國各地被過度建設，從而導到惡性競爭和資源浪費。美國為此通過州際通商法等一系列法規，對鐵路的進入條件和價格水平進行嚴格規制，其目的是糾正惡性競爭中的“不公平”待遇，保證價格的穩定，從而減少企業的風險成本。此后，美國把其它具有自然壟斷性質的行業(如電力、煤氣、電話等產業)以及關鍵部門(如公共服務、能源生產與分配、銀行與金融活動)都列入了政府管制的范圍。到20世紀70年代，美國政府規制的范圍已延伸到社會生活的各個領域，達到了最高峰。從規制的范圍來看，“除了像旅館和出租汽車公司這種個體業務外，已有80多種不同職業被法律規定要發給執照。除了州的法律以外，還有大量市一級的條例。更不要說要求執照的職業范圍廣范到像無線電操作人員和屠宰場代辦商那樣的聯邦政府一級的法令，就連雞蛋分等員、馴狗員、碎煙草商人、游艇推銷員、消滅害蟲人員、修剪樹木人員、挖井匠、砌磚匠以及打谷機操作者也要求執照?！币幹苾热葑兊梅浅５姆辨i，在鋼鐵工業領域政府就制定的27個法規、5600項條例。

政府規制在一定程度上彌補了市場經濟的缺陷，促進了美國市場經濟的發展和完善。但隨著政府規制的過度介入，不僅嚴重破壞了市場的競爭均衡，而且為行政腐敗提供了溫床，破壞了人們對政府的信任感，公共權力發生了扭曲。政府過多的管制和行政性審批限制了新企業的加入，減輕了對現存企業的競爭壓力，扭曲了市場的競爭機制。政府當局對企業的經營投資管制和價格管制則通常會助長被規制企業間的卡特爾式的協調方式，造成了規制企業內部的低效率。由于規制滯后和企業為遵守不必要的規制而付出的額外成本，嚴重束縛了企業和個人的自由活動范圍，造成企業大量損失。據統計，從1964年到1974年，美國干涉使私人企業承受的損失與負擔增加了50％。由于政府規制往往能夠給處于規制機構中官員帶來晉升和尋租的機會，所以政府官員會恣意擴大和增加審批權，而不管這是否符合公共利益，這產生的一個嚴重后果就是規制機構的急劇膨脹和社會資源的巨大浪費。此外，對消費者而言，他們不僅要承擔企業的“尋租”成本，而且要承擔企業無效率所形成的部分疊加成本和政府規制機構的龐大財政開支，從而造成管制機構和被管制機構對消費者利益的雙重剝奪，使公眾的社會福利受到嚴重的損害。

基于政府規制存在嚴重的弊端，美國于20世紀70年代開始醞釀行政審批制度改革運動。1975年美國政府取消了證券市場股票委托手續費的有關規定，拉開了美國行政審批制度改革運動的序幕。美國在1997年又通過了《航空業解除管制法》，取消了“國內航空管理委員會”的大部分進入管制和價格管制，允許有事業許可證的企業自由進入，同時也允許各航空公司根據利潤原則自行制定票價，增加航班。此后，美國政府通過一系列舉措相繼放開了政府在天然氣價格、石油價格、汽車運輸、鐵路運輸、電力電話設備、銀行等領域的規制。

美國的行政審批制度改革基本上遵循了市場經濟、公共行政和行政法治的基本要求，其主要做法是：

1、大膽下放政府行政審批的權力。美國政府改革針對行政審批過多的情況，首先就是對行政審批項目進行大幅度的精簡，將原來由政府承擔的部分社會職能、經濟職能推向社會、推向市場。一方面政府放權于市場。以市場為導向，放開大多數競爭性行業的經濟性規制，讓企業有更大的自由活動空間，使其能按照市場機制的作用組織生產，提高效率。另一方面政府對社會中介組織的放權。在改革過程中，美國政府充分發揮社會團體自治理的精神，逐步將政府的某些規制職能如資格審查、價格監督、質量控制等權力向商業、行業等中介組織轉移，實現政府規制規模的適度化。

2、注重分析行政審批的效益成本。一般認為，規制對微觀經濟活動的干預是為了實現社會資源的有效配置，但事實上并不然，規制者往往會為自身利益利用政府授予的權力主動介入，進行所謂的“設租性規制”，從而破壞規制設置的利益正當原則。美國政府為了確保規制對市場和社會的科學合理介入，在設置過程中，特別強調效益成本分析，把它作為設置的標準之—。美國里根政府的12291號行政令就對成本分析進行了明確的規定：對于重大項目(經濟影響超過1億美元以上)必須經過正式“規制影響分析”才能做出決定；在制定有關社會性規制時，必須經過“風險分析程序”尋求科學依據，否則不予規制。

3、合理設置、調整行政審批。規制改革的目標是實現政府與市場的良性互動，在改革過程中，美國并不是一味的減少，而是有減有增，一方面美國政府有選擇性地廢除不合理、不合時宜的管制；另一方面美國政府對確實暴露出“市場缺陷”和“不足”的領域，增設了新的規制內容和標準，以彌補市場缺陷，促進市場經濟的健康穩定發展。

4、嚴格依照行政法治的要求，依法規范行政審批行為。美國的規制法治化改革主要做法是：一是先頒布一個新的法案，然后再在此基礎對規制內容和標準進行調整和放松；二是由行政機構(行政審批制度小組)對歷年頒布的規章條例進行全面的復查和清理，然后對不再適宜的有關工商管理規制的法律條文，向國會提出修正或取消的建議，推動規制立法上的改革。

美國政府通過這一系列的改革策略，成功地實現了政府規制與市場和社會的良性互動，從而產生積極的效果。在競爭使產品和服務的質量明顯提高的同時，價格降低了，從而提高了消費者的效用水平，增進了社會福利；放松管制使進入市場的新企業增加，從而提高了企業的競爭意識和活力；行政審批規制企業的效率因資源配置的重新調整和企業行政費用的降低得到很大改善；通過削減規制機構的行政費用解決了政府的財政危機也減輕了國民負擔；收費水平的降低和服務的多樣化擴大了需求和投資，從而促進了經濟不斷增長。

（二）例證之二：日本行政審批制度改革的主要做法[33]

日本對經濟的管制大約是自20世紀初開始的，先是在海運領域，后來逐漸建立了各種各樣的天皇特別行政機構。這些機構依照國家法律建立，對各方面經濟活動，尤其是對對外海運和捕撈事務進行審批和監控。二戰后，日本成為戰敗國，更是加強了對經濟的管制，這樣擁有行政審批權的機構就越來越多，行政審批權的范圍也越來越大。到了20世紀60年代，日本政府對于企業經濟活動的管制、對于公民個人行為的管制以及政府內部事務的管制，達到了高峰。過多的管制和審批手續在加強監督的同時，也產生了不小的副作用，政府工作效率過低，資源浪費嚴重，束縛了日本經濟的發展。在提高工作效率和放松管制理論的影響下，日本政府開始了大規模的行政審批制度改革。日本行政審批制度曾先后改了7次，經過改革行政審批項目大幅度減少，審批程序進一步簡化，在許多管制領域引入市場機制，這一系列的行政審批制度改革取得了明顯的效果?？梢哉f二戰后日本經濟的持續高速發展，日本經濟強國地位的確立，是離不開這一系列的行政審批制度改革。日本經驗表明，過多的經濟管制，復雜的審批手續會造成資源的浪費，制約經濟的發展，使企業在發展道路上得不到優良的政府服務。同時也表明，在市場經濟條件下發展經濟必須放松政府管制，引入市場機制，但并不是說政府管的越少越好，適當的政府管制、簡單有效的審批手續是解放生產力、發展生產力之必須。

日本的行政審批制度改革同樣是在市場經濟、公共行政和行政法治理念的指導下進行的，其主要做法是：

1、依法確定行政審批制度改革范圍和清理審批事項。日本行政審批制度改革首先是依法規范行政審批制度改革的范圍。在日本，行政審批的范圍是“行政機關依據當事人的申請，依法準予其從事某項事務或活動的具體行政行為”。并且這種行政行為是雙方的法律行為，行政管理相對人對行政審批不服的可以提起行政復議或行政訴訟。同時，行政機關的審批許可，批準，登記，核準，同意，認可和初審等外部行政行為均視為行政審批。日本的行政審批制度改革基本做到了不應屬于行政審批的事項撤銷，有些原屬于行政審批的項目在法律條件下盡量簡化審批程序，有些重要的行政審批事項堅決保留。當然，日本的行政審批制度改革也沒有把原來的審批事項全部都砍掉，而是將不符合市場經濟機制的行政審批撤銷。做到依法而行，合理有效地改革行政審批制度，提高了行政效率，促進了經濟發展。日本在改革行政審批制度時，根據職權法定原則，凡有法律、法規、規章依據的予以保留，沒有的一般予以取消。僅1965年內日本中央政府就取消了不合法、不正當的行政審批事項1000多項。

2、嚴格按照“市場規則”的要求，循序漸進，步步推進。日本的改革是嚴格依市場規則而行的，并且采取漸進的道路，不注重短期轟動效應，而在乎長遠考慮。日本有較完善的市場體系，其市場發育比較成熟，日本的改革注重市場規則的運用，充分發揮市場對資源的配置作用，企業的市場化管理屬于企業經營自主權。在日本，政府部門依法行政，依法審批，依法核定，盡量地發揮社會作用，能夠由中間機構完成的工作，應該屬于公民、企業自主權的事情，日本政府都不會插手。使行政審批制度改革與市場發育程度和市場承受能力結合起來。

3、積極引入了司法審查和司法救濟機制。為了減少錯誤的行政審批和無效的行政審批，日本行政審批引進司法審查機制和司法救濟機制，其政府管制和行政審批要接受嚴格的司法審查。日本有關行政管制和行政審批的法律比較完善，對于什么需要審批，審批的期限都有詳細的規定。在日本，行政管理相對人對行政審批不服的可以提起行政復議或行政訴訟，并獲得一定的行政賠償。

（三）多重啟示

“它山之石，可以攻玉”。從美國、日本的行政審批制度改革的實踐中，我們可以得到以下幾點啟示：

1、行政審批改革道路是漸進式的，任何急功近利的做法都是行不通的。美國的行政審批制度改革走的是漸進的道路。雖然美國行政審批制度改革往往沒有什么轟動性的效應，但其消極影響也比較小，積極效應發揮得比較好，改革成果也比較容易鞏固。日本因行政審批項目最多，從80年代至90年代中期前后進行了8次改革，取得明顯成效。與此相比，我國行政審批制度改革往往有激進改革的特點，各級地方政府都有統一的改革時間表。激進式改革表面上改革成就的輝煌，但積極效應往往得不到充分發揮，改革很容易走回頭路，風頭一過，各種行政審批又重新恢復，甚至越來越多[34]。

2、各國應該根據自己國家的國情來選擇具體的行政審批制度。美國有美國的國情，其制度也是與其國情相適應的，例如美國歷史上比較注重公民擁有槍支的權利，管制就比較寬松，只要公民沒有犯罪前科就可以申請擁有槍支。但我國對槍支有嚴格的管制制度，一般公民都不可以擁有槍支。我國人均國土資源非常稀缺，土地屬于國家所有，國土資源使用需要實行非常嚴格的行政審批制度，但美國的土地是私人擁有的，土地資源的使用就沒有非常嚴格的行政審批制度[35]。

3、行政審批制度改革必須以市場經濟為基本導向。一方面要注意行政審批在市場經濟中的重要性，另一方面也要注意政府規制對市場經濟的負面效應。應該認識到，政府通過對微觀經濟活動的規制有著它經濟、法律和行政手段無法實現的獨特作用，能在一定程度上彌補市場的缺陷，促進社會福利的增加。在市場經濟條件下，政府規制和行政審批是廣泛存在的，各國都有著程度不一的實踐。正確認識規制的功能效應，在有選擇性放松的同時，對存在市場不足或缺陷的領域加強管制，以促進市場經濟的健康發展。美國行政審批制度改革的成功經驗就是如此，促進政府規制與競爭市場間的良性互動。美國、日本等國經歷經濟規制的痛苦歲月之后，逐漸認識到，完全依賴政府部門組織處理一切事物，不能解決所有問題，反而只能造成政府職能的過度膨脹和社會功能的萎縮。因此，政府應采取一種以市場為導向的分權化策略：將原來由政府承擔的部分社會職能、經濟職能推向市場、推向社會，充分發揮市場機制和社會中介組織的功能效應，實現市場的自我調節和自我管理。

4、行政審批制度改革必須服務于社會公共利益。無論是美國還是日本的行政審批制度改革，都是以社會的公共利益為依歸的。在美國，一方面廢除了大量的不合理的、不合時宜的管制，另一方面在80年代大幅度增加了與環境、健康和安全有關的新社會性規制和程序性規制。在日本，同樣對涉及國計民生的重大事項的實行行政審批制度，以防止因為過度的經濟自由而導致公共利益受損。

5、行政審批制度改革必須依法進行。由于政府規制作為一項重要的行政權力，在沒有制度約束的情況下，規制者往往會為自身利益而利用政府授予的權力進行所謂的“設租性規制”，使規制的作用結果最終遠離最初的既定目標。正是由于這種原因，美國法律對行政審批的設定、行使、監督、救濟等一系列運作都做了具體明確的規定，保障規制的正當運作。

四、多重視角認知策略運用（一）：行政審批制度改革現狀分析

我國現行行政審批制度從計劃經濟時代的行政審批制度脫胎而來的，或多或少地帶有計劃經濟時代行政審批制度留下的烙印。建國以來，我國在經濟上實行長期全面的計劃經濟，政府管理上實行的全能政府的管理模式，在全社會建立起了一個對社會事務實行全面、集中管理的政府。在這種管理體制下，逐步形成了具有涵蓋面廣、涉及領域多、對社會各方面的發展影響大的獨特的行政審批制度。隨著我國社會主義市場經濟的逐步確立，公共行政的逐步實現，以及行政法治的逐步推進，這種審批制度已經越來越不適應時展的要求。因而，改革傳統計劃經濟行政審批制度乃是時代之所趨。

具體說來，我國的行政審批制度改革大體經歷了以下幾個階段[36]：第一階段，從70年代末到80年代初，改革主要圍繞著中央政府與地方政府之間的權力分配，表現為政府內部的放權或收權；第二階段，1983年到1988年，行政審批制度改革著重是下放權力，減少層次；第三階段，1993年至1997年，行政審批制度改革側重于經濟領域。要按照社會主義市場經濟體制的要求，加強宏觀調控和監督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務和對企業的直接管理，要堅決把屬于企業的權力下放給企業，把應該由企業解決的問題交由企業自己去解決；第四階段，從1998年至今，為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段。在中央及地方的行政管理體制和機構改革中，轉變政府職能，實現政企、政事、政社分開，建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制。在精簡機構和人員的同時，大力改革行政審批制度。

目前，我國正處在行政審批制度改革的關鍵時期。全國已普遍開展了行政審批制度改革，重點是要大幅度地精簡行政審批事項，規范審批程序，設定審批時限，公開審批內容，建立一套便民利民的行政審批服務體系。國務院各部委的行政審批制度改革已經啟動，預計削減全部審批事項的35％--40％[26]。各地政府改革的幅度也比較大，出現了一些新的行政審批運行模式。當前，行政審批制度改革的基本做法是[37]：（1）大力削減行政審批項目的數量。從地方的行政審批制度改革來看，大多數地方的減幅達40%以上。（2）廣泛建立集中式的行政審批服務中心。在各地的行政審批制度改革中，許多地方紛紛建立“政府行政審批服務中心”(有的地方叫“行政服務中心”、“政務服務中心”等)。（3）對行政審批進行電子化、公開化和規范化建設。各地在審批制度改革中采取的做法還有大力推行電子政府，發展網上審批；許多地區和部門在行政審批制度改革過程中還建立行政審批事項公示制度和服務承諾制度，向社會公開審批事項的審批依據、審批條件、辦理程序等基礎性問題，并對辦理時限做出承諾，請社會各界共同予以監督。這些做法都取得了一定成效。

但是以市場經濟、公共行政和行政法治的眼光來審視，我國行政審批制度改革還存在不少的問題，具體表現為：

第一，行政審批改革缺乏系統的理論基礎和依據。

“目前的行政審批制度改革大多是自發性的，缺乏系統的理論基礎和依據，社會科學中相關的學術理論與審批制度改革的實踐尚沒有緊密地結合起來。現存的有限的理論研究還大多停留在操作層次，過于側重對精簡幅度的研究，而忽視對具體項目或政策的分析和評估”[38]。目前對審批項目設定的范圍還不統一，沒有一個關于審批項目的科學、準確的界定，從而導致各地對審批制度改革的理解各異，影響審批制度改革進一步深入發展。目前審批制度改革的原則與標準不統一，哪些項目必須削減，哪些項目應該保留，都沒有普遍適用的法律依據和統一的指導。也沒有一個科學合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政審批制度改革還沒有完全按照市場經濟的要求來進行。

從我國行政審批制度改革的內容來看，在涉及經濟要素的領域進行了廣泛的改革，大膽引入市場機制。在市場準入方面，大大的放寬了市場準入的條件；在市場資源配置方面，廣泛運用市場機制來進行調節，例如“在經營性土地使用權出讓拍賣、建設工程項目招標、政府采購和國有企業產權規范轉讓等方面，運用市場手段來處理，取消了行政審批”[39]。但是在很多方面還帶有計劃經濟的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行業管理的事項，國家還緊緊抓著不放；在金融保險領域市場準入的要求很高等等。其主要表現為：（1）行政審批制度保留了很多計劃經濟時代的特點，與我國市場經濟的要求不符。由于我國現行行政審批制度脫胎于計劃經濟時代的計劃審批制度，行政審批在很大程度上取代了市場的調節，直接阻礙市場經濟體制的建立和完善。我國現行的行政審批制度具有反市場的特征。由于市場主體的活動沒有受到市場的調節，因而在供需關系上往往與市場產生矛盾，容易導致市場需要的得不到及時有效的生產，而市場過剩的還繼續按照原來制定的計劃進行生產，致使對經濟的快速增長起到了阻礙作用；（2）微觀經濟領域中的行政審批過多，阻礙了市場機制作用的良好發揮。目前，我國行政審批設置過多過濫，重復交叉現象嚴重。隨著市場經濟的發展和各行各業的興盛，政府管理的社會事務日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，目前我國的行政審批設置多、濫、重復設置現象非常嚴重。據統計，由國務院部門審批的事項有2094項，省一級政府審批的事項也有2000多項，涉及到公安、工商、衛生、環保、農業、交通、城建、文化等絕大多數政府部門和幾乎所有的行業[40]。雖經改革，還是有的地方變相地進行保留；（3）行政審批在完善市場經濟體制建設和彌補市場不足方面作用體現得不充分。在完善市場經濟方面，對于市場經濟要素的成長如資金的籌措、人力資源的開發、市場競爭規則的制定、市場的培育等方面行政審批并沒有起到相應的作用。在彌補市場經濟固有的缺陷方面，現行行政審批也沒有起到多大的作用。如在限制壟斷方面，行政審批不僅沒有阻止市場主體的壟斷行為，反而在一定意義上助長了壟斷的形成。非常典型的行政壟斷如“諸侯”型壟斷、行政權力型壟斷都是與行政審批有著莫大的關系[41]。

第三，目前的行政審批制度改革難以達到公共行政的基本目的。

雖然我國行政審批制度改革在各地的都在不斷的展開，減少行政審批的項目，建立“行政審批服務中心”，但是這種為改而減，并不能真正地起到作用。行政審批在當前是需要的，并不是不要，因而一味地減少，很可能會導致潑水連孩子也一同潑掉的情況。目前行政審批制度改革還沒有處理好數量與質量的關系，改革的目標單一、模糊，一味地追求削減審批項目的數量指標，而忽視了科學性和合理性、長遠性和現實性的有機結合。審批制度改革是—個互動的過程，沒有質量上的保證，數量上也很有可能出現反復；因此一定要將數量與質量合理結合，避免改革留下后遺癥。對于“行政審批服務中心”，有的學者也提出了擔憂[42]?！罢姓徟罩行摹笨赡軙嬖谝恍﹩栴}。首先，“政府行政審批服務中心”還沒有跳出統治型政府的模式，“政府行政審批服務中心”很有可能演變為“二級政府”，反而加重人民的負擔。其次，“政府行政審批服務中心”的成立對傳統機構的公務運作產生了一些影響。雖然大多數審批項目名義上已經進駐“政府行政審批服務中心”辦公，但是有很多部門并沒有將真正的審批權力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項無法就地解決。這引起窗口只是起著“中轉”的作用，反而延誤了工作時間和工作效率。具體講，當前的行政審批的非公共行政性體現為：

（1）政府設置的一些行政審批的目的或動機不是在于提供公共服務，而是試圖通過行政審批來獲得自身利益?，F在有不少的行政審批的設定并不是為了實現公共利益的需要，而是為了自身創收，滿足部門利益，通過行政審批來為本部門的人員搞所謂的福利，這不僅違背了設置行政審批制度的初衷，也損害了行政管理相對人的利益，而且在一定程度上助長了腐敗現象的滋生和蔓延；（2）行政審批的內容主要集中在經濟管理領域，在社會管理和社會服務領域的行政審批相對較少，不適應公共行政職能的轉變趨勢。我國現行的行政審批制度主要集中在經濟管理領域，尤其是在微觀經濟管理領域，如中央各部委的行政審批改革在2002年上報的審批項目4159項中，經濟事務占50%[43]。這種以經濟管理為主要內容的行政審批制度是與當代公共行政的弱化經濟管理職能、強化社會管理和社會服務職能的職能轉變趨勢相背離的；（3）行政審批程序不健全，增加了行政成本和當事人的活動成本，既不符合公共行政的高效原則，也難以保證行政公平、公正。

第四，目前的行政審批制度改革還達不到行政法治的基本要求。

《行政許可法》頒布前的行政審批制度與行政法治的要求相差太遠，在很多方面都不符合行政法治的要求。主要是：（1）行政審批權的來源不確定，不符合職權法定的原則；（2）行政審批機關設定行政審批規則非常混亂，標準不統一，范圍界定不清，不符合法律優先和法律保留原則；（3）行政審批制度的運行不規范，濫用行政審批權的情況相當普遍。行政許可法頒布后，這些情況將得到改善。

但是，我國應該清醒地認識到，《行政許可法》并沒有解決所有的問題，行政許可法本身存在一些不足，直接影響到行政審批的法治化進程。如，缺乏對行政審批類型的規定，這在實踐中還會形成濫設行政許可的可能；對行政審批設定的范圍只作了原則性規定，在設定的法律級別上賦予了省一級人大和政府較大的設定權力（實際上行政許可法頒布前有很多的行政審批都是由省一級的人大和政府通過規范性的文件進行規定的），這種規定往往很難實現行政許可法的初衷。等等。

五、多重視角認知策略運用（二）：行政審批制度改革的多重回應

既然行政審批制度的基礎是市場經濟、公共行政和行政法治，那么改革行政審批制度就必須以市場經濟、公共行政和行政法治的基本要求為向導，以建立起符合市場經濟、公共行政和行政法治基本要求的行政審批制度。這無疑要求行政審批制度改革的多重回應。

（一）建立與市場經濟相適應的行政審批制度

如前所述，市場經濟要求避免市場失靈和政府失靈，因而行政審批制度在我國社會主義市場經濟中基本作用應該是：一破除計劃經濟的影響；二適應我國社會主義市場經濟的要求，彌補市場經濟的缺陷；三是避免出現政府失靈的各種現象。

對于第一個問題，行政審批制度改革的重點是放權于社會。眾所周知，市場經濟運行的一個基本原則就是能夠交給市場決定的事務就應當交給市場，在這里政府應扮演的一個基本角色就是充當市場競爭的“守夜人”，還市場主體以自由之身，讓市場主體在市場的大海中自己掌舵，自己航行。因此，各級政府要真正在管理體制、管理機制和管理方式上創新，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的環境，按照政府運作規律和市場經濟發展規律的要求，積極探索市場機制代替或者不應由行政審批管理的新途徑。凡是可以交由市場解決的事項，政府就應大膽放權，而不再大包大攬。對那些已經不適應社會主義市場經濟運行規則，不屬于政府職能或不應當由政府直接管理的事項；可以由企業、社會集團、中介組織和公民個人自主決定的事項；可以通過民事賠償或者追究其他民事責任解決的事項；可以通過實施強制性標準加強管理的事項；可以通過市場競爭、招標拍賣實現資源配置的事項，堅決予以取消或調整。加入世貿組織要求我國政府角色準確定位，政府行為必須充分體現市場經濟規律，有進有退，還權于市場和社會，打破地區封鎖，市場壁壘及行業壟斷，建立培育統一的大市場。

對于第二個問題，行政審批制度改革的路徑是將一部分能夠彌補市場經濟缺陷的權力進行加強，主要是一些市場無法調節的方面。具體措施是：（1）加強對壟斷的管制，如對大型企業兼并、分立建立起一定的參數；（2）解決市場的外部性問題。外部性問題是指不受市場制約的而又能夠影響市場決策的因素。這些因素只能通過建立行政審批制度來解決；（3）對公共產品的提供設置一定的行政審批制度，以使公共產品的提供滿足社會的需要；（4）在市場信息等方面建立政府管制措施，強制性要求市場主體真實的信息，降低市場信息不對稱的程度；（5）在促進社會公平方面建立管制措施，確保社會分配公平[44]。

對于第三個問題，行政審批制度改革必須注意通過各種措施避免政府管制的弊端：（1）針對由于過度管制導致的企業內部低效率的問題，應該適度地將競爭機制引入受管制的企業，迫使企業降低成本，改進管理，預防或緩解企業內部非資源配置的低效率問題；（2）針對由于審批導致關聯費用的增加問題，應該在管制主體與被管制主體之間建立起一種相對寬松的關系，增加被管制主體的自主性和參與積極性，從而達到降低費用的目的；（3）對于行政審批當局濫用自由裁量權導致產生尋租成本，則應該公開審批的過程，公開審批收費、加入、投資標準，通過特許拍賣、公開招標等方式適度引進競爭[45]。

在我國目前行政審批制度與市場經濟結合還不成熟的情況下，積極學習和借鑒歐美許多WTO成員國施行的行政分類審批制度經驗是很有裨益的。歐美國家的主要做法有[46]：

第—，競爭性領域實行備案制。在社會經濟領域，具有排他性的產品和服務都可以界定為競爭性的領域，這些領域都由市場競爭機制進行資源的組合與配置。當然，政府退出這一領域并不是放任不管，而是通過法律法規、政策等手段進行宏觀調控，強化事后監管和環境服務。

第二，準競爭性領域實行準入制。在社會經濟領域中，有一部分產品和服務具有相對的排他性，或者主要是公共性產品在不同時期、不同地區具有競爭性，這些產品和服務處于競爭性和非競爭性之間，其資源的組合與配置，應該以市場機制調節為主，政府準入為輔。也就是說政府對這些資源組合和配置的準入條件和要求不能過高過多，要以放開搞活為目的，同時加強事中和事后監督。

第三，非競爭性領域實行審批制。在社會經濟領域中，具有非排他性的產品和服務，可以界定為非競爭性領域。這些領域由于其公共性、自然壟斷性和特殊性，不能夠進行競爭性的資源配置，它只能由政府直接進行生產和服務，或由政府提供服務但不一定直接生產，這些涉及到不宜由市場機制調控或市場機制調控不了的，關乎國家利益、社會公共利益的產品和服務的生產和配置，政府必須進行嚴格的行政審批，并實施事前、事中、事后全程監管。

第四，審批項目評估制。行政審批項目的確定，不僅不能有隨意性，不能僅僅進行定性的可行性研究，而且要對行政審批項目進行成本收益分析，用經濟評估方法論證行政審批的必要性、合理性及其運行成本、社會收益。只有在理性上是必要的，社會能夠獲得正效益，運行成本低廉，才能成為審批項目。

第五，審批許可拍賣制度。政府對部分行政審批項目進行拍賣轉讓，是可行的。在我國，一些介于競爭和非競爭之間的領域，政府的行政審批許可證，可以通過市場競爭行為進行讓渡，即通過公開拍賣的方式轉讓政府許可證。通過行政審批許可證的公開拍賣，轉讓，既達到了有效監管的目的，又增加政府財政收入。

總之，在我國進行行政審批制度改革所面臨的經濟形勢是非常復雜，必須考慮周全，才有可能真正建立起符合我國社會主義市場經濟要求的行政審批制度。

（二）建立與公共行政相適應的行政審批制度

我國公共行政的社會基礎已經從國家一元化向國家——社會二元化的社會結構轉變，政府行政管理也已經從全能性的政府管理體制向有限政府管理體制轉變，這就要求我國行政審批制度改革必須適應公共行政轉變的需要。

1、以國家——社會關系顫變為基礎，在行政審批制度改革中進行分權。

行政審批制度改革必須立足于現時代國家——社會二元化的社會基礎，重新構建行政審批制度的權力體系，行政審批制度的改革應該體現著市民社會理論對政府職能轉變的要求。一方面，政府應該將可以由社會通過自組織力得到解決的行政審批事項轉移給社會，由社會自己來進行管理。這是制約行政審批項目增減的一個基本準則。另一方面，政府也可以通過對行政審批制度改革使本應該有政府行使的行政審批制度得到強化，并對其內部權力進行合理化分配。

2、樹立公共行政的服務行政觀念，加強社會管理、社會服務的行政審批制度建設

受服務行政觀念的影響，行政審批制度改革必須切實做到：首先，行政審批制度改革必須以服務社會、企業和廣大公眾為基本目的，凡是不利于社會、企業發展和公眾生活水平提高的行政審批制度都必須進行大膽的革除；其次，行政審批制度改革必須合理分配政府、社會、企業和公眾的權力（權利），按照小政府大社會的模式進行有步驟、有計劃的放權，使社會、企業和公眾有自己獨立行為的空間和機會，從而有力地促進公共行政改革中的多元化、分權化和服務化的發展趨勢；最后，大力加強社會管理、社會服務方面的行政審批制度建設，如加大對社會支持、社會幫助、社會救援方面的管理力度，充分實現直接為社會公眾服務。

3、建立提供公共產品、公共服務和保障公共產品、公共服務質量的行政審批機制，滿足社會的需要，促進社會公平。

衡量現代政府績效的一項重要指標，就是依據政府提供公共服務質量的高低以及滿足社會和公眾需求的程度，因而建立一套能夠提供公共產品、公共服務并保障公共產品、公共服務質量的行政審批制度是公共行政的重要體現。“服務行政”要求政府提供公共產品的模式應該從微觀的、直接的、以行政手段為主的“指揮式”的管理向宏觀的、間接的、以法律手段為主的“服務式”的管理轉變。既要能夠保證公共產品和公共服務滿足人民群眾的需要，又要認識到，過多過濫的行政審批，妨礙了政府公共服務職能作用的有效發揮。要深化審批制度改革，促使政府職能歸位，切實改變重審批發證，輕后續監管和服務的傳統做法，把主要精力轉移到監管和服務方面。各級行政機關要切實去掉“衙門”作風和以“管人者”自居的不良心態，改進機關工作作風。通過政府的審批制度來調節社會收入的分配，促進社會的公平。

4、簡化審批程序，提高行政審批效率

效率是行政審批制度的價值取向之一，行政審批制度改革必須通過一定的方式不斷提高行政審批的效率。要合理劃分和界定各級政府及部門之間的事項分工，理順職能配置，改進審批方式，大力精簡行政審批程序，實現行政審批程序的規范化。對政府各部門原有的審批事項逐一進行清理，該取消的取消，該下放的下放，該合并的合并。同一部門對同一事項實行多次重復審批的，調整為—次審批；同—事項由多個部門交叉審批的，調整確定一個部門為主審批，其它部門不再審批；確需審批的可告知內容由申請單位作出承諾。每一事項的審批必須規定合理時限，審批部門應在規定的審批時間內予以答復。此外，結合信息化網絡建設，加快電子政府建設步伐，在行政審批管理中充分運用現代化手段，實行網上登記、備案、審批等，以此來提高行政審批的效率。

（三）建立與行政法治相適應的行政審批制度

總的說來，應該按照平衡論的要求，在行政審批的法律制度中基本實現行政法中的“狀態平衡”和“方法平衡”。在權利義務的配置上，實現權利義務的平衡；在立法上和法律解釋上，充分利用利益衡量的方法，是行政審批制度調整的各方面利益達到平衡。

首先，設定行政審批權必須符合法定權限和法定程序，嚴格采取法律保留原則。行政審批的賦予、審批事項的范圍、條件、行政審批主體的資格及其法律責任等重要事項，都應由法律作出統一規定。

其次，嚴格規范行政審批機關的自由裁量權。審批機關的自由裁量權過大，會導致審批隨意性大、審批不公平的結果。限制審批自由裁量權的最好辦法就是將行政審批的條件法律化，由法律加以明確，凡是符合法定條件者，審批機關應當無條件同意，有些事項可以規定以申請申報制來代替審批制。

其三，以法律的形式明確規定審批項目，防范濫設事項。新增加的行政審批事項，必經有明確的法律、法規依據，并按規定的程序報批。同一事項的審批依據有多個且相互矛盾，有新法和舊法的，以新法為準；有不同層次法的，以較高層次法為準。對現行法律法規和經濟政策存遺留的空白領域和薄弱環節進行增補。盡快制定出與行政許可法相配套的制度和措施，保證行政許可法的順利實施。

其四，對審批重大事項引入聽證程序，保證行政審批的公平、公正性?！奥犠C是現代行政程序法的核心制度，是相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機關陳述意見，并將之體現在行政決定中，相對人能動參與了行政程序，進而參與了自己權利義務的決定的作出，體現了行政的公正和民主?！盵47]由于行政機關在審批重大事項將影響到人民群眾的重大利益，因此必須讓廣大的人民群眾了解知曉審批的情況，并對行政審批提出意見，參與到行政審批中來，這既是服務行政的要求，也是行政法治的體現。

最后，明確審批機關進行審批的程序和應負的責任，規范行政權力的行使，加強監督制約機制，真正體現行政審批制度的平衡價值。對保留的每項審批都制定嚴格的審批操作規程和具有操作性的監管措施，凡審批機關不履行監督責任或監督不力，甚至濫用職權以權謀私的，審批機關的主要領導和其它責任人員都必須承擔相應的法律責任。對行政審批行為進行必要的監督和制約，是使其在法制框架內運行的有力保障。對行政審批活動的監督，可以從司法監督、內部監督和公眾監督等方面進行。就司法監督而言，要擴大人民法院對行政案件的受案范圍，允許人民法院審查部分抽象行政行為，以有效防止行政審批權和審批事項的濫設濫用；就內部監督來看，要完善行政機關內部對行政審批的層級監督制度，需要有專門機構和人員來從事日常監督工作，督促審批機關及其工作人員依法實施行政審批；就公眾監督而言，就是在行政審批過程中，除國家法律法規明確規定不能公開的外，要公開審批的機關、內容、依據、條件，程序、時限，收費標準和審批負責人，并及時在政府公報和政府網站上公布，接受公眾監督，杜絕“暗箱操作”，真正做到責權統一，實現權利義務的平衡狀態。

六、結語：一個值得進一步研究的問題

綜上所述，行政審批制度的改革是一個涉及到市場經濟、公共行政和行政法治的多方面的綜合性系統性的改革問題。我們所面臨的是一個融市場經濟、公共行政和行政法治改革于一體的改革大時代，這就決定了我國行政審批制度改革的大平臺。以此為前提審視我國現行行政審批制度改革，會發現現行行政審批制度確實還存在不少的問題。而要解決這些問題，必須以市場經濟的市場失靈和政府失靈的經濟學理論、市民社會理論和服務行政理論以及行政法的基礎理論——“平衡論”等為理論依據，以確立行政審批制度改革的價值取向，設計行政審批制度改革的基本思路。

但是不能否認的是，市場經濟、公共行政和行政法治三個不同領域所追求的目的是不一致的，市場經濟是以追求市場主體的最大利潤為目的，公共行政雖然要考慮行政公平，但是卻不能忽視行政效率，行政效率有時往往會取代行政公平而處于優先考慮地位，而行政法治主要考慮的則是公平和正義。這中不同的價值取向勢必會造成個人（或法人、組織）利益與公共利益之間的沖突，公平正義與行政效率的相互矛盾。如何來協調這些沖突和矛盾是一個值得進一步研究的問題。筆者以為，要協調效率與公平、社會利益與個人利益之間的矛盾和沖突必須從市場經濟、公共行政和行政法治的自身特性中去尋找。

眾所周知，市場經濟是平等經濟、效率經濟、法治經濟。建立市場經濟制度目的是實現資源配置的最優化，利益的最大化，效率和效益是市場經濟追求的首要目的，而要追求利益的最大化必須充分發揮市場主體的積極性，競爭的平等性是保障市場經濟充滿活力的重要規則，因而平等和效率是一對共存的因素，缺少任何一方，都有可能導致一方要求的喪失。另一方面，市場經濟的缺陷也警示人們追求利潤最大化將導致很多的問題，嚴重威脅社會的公平，威脅人類的和平共存的基本價值，因而在注重效率的同時必須通過一定的手段克服市場經濟的缺陷，營造市場經濟的公平競爭的氛圍，保障分配的公平性和合理性，使效率和公平有效的協調，平衡國家利益、集體利益和個人利益，共同推進市場經濟的發展和完善。

公共行政是服務行政，同時也是公平行政、效率行政和責任行政，只有作到了公平行政、效率行政和責任行政才能真正實現維護公共秩序、增進公共利益、服務人民群眾的宗旨。首先，公共行政是公平行政?！靶鹿残姓匾暽鐣?、代表性、響應、參與及社會責任感。它支持公民更多地參與公共政策（及公共服務）的發展、管理與評估以確保更高程度的社會公平”[48]。但是公共行政在追求社會公平的同時，也不能忽視行政管理的效率。因為沒有效率的社會公平最終是達不到社會公平的。如果一個政府為了公平，而放棄效率或效率低下，則會浪費社會的大量財富，社會將難以承受，那么政府維持公平的能力也將得不到保障。為了使行政權力服務于公共利益，必須對公共權力加以約束，使它行使有一定的界線。利用這條界限來平衡公共權力和私人權利，平衡效率與公平。

在市場經濟、公共行政視野中的行政法治不僅僅只是一種法律關系中的權利義務平衡，也就說一種狀態的平衡，而是更重要是一種方法的平衡。既要保證市場經濟運行，又要防止市場缺陷出現，既要維護公共行政的權威，又要制約行政權力的濫用，既要保護公共利益，又要實現社會和個人利益，在他們之間保持一種相對的“平衡”，使行政審批制度在比較和諧狀態中運行。

如果將行政審批制度改革比擬成一臺天平的話，那么，效率和公平是天平的兩端，而平衡則是協調公平與效率的砝碼。通過權利義務、利益等砝碼的平衡，使行政審批在追求效率和公平中得到和諧的發展。當然，關于公平、效率、社會公共利益與個人利益之間的協調問題，不僅只是在行政審批制度改革中遇到的問題，而且也是整個社會發展中遇到的一個永恒話題?；卮疬@樣的問題，實在是勉為其難。上述回答是否具有信服力，只得留待各位有識之士自己去評判了。

[摘要]本文運用市場經濟、公共行政和行政法治多重視角的認知策略對行政審批制度改革展開研究，分析了多重視角下行政審批的基本含義，影響行政審批制度改革的市場經濟、公共行政和行政法治的基本理論，當前行政審批制度改革中存在的各種問題以及改革的基本思路，為進一步推動行政審批制度改革提供了一種新的思考路徑。

[關鍵詞]行政審批市場經濟公共行政行政法治

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