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編者按：本論文主要從經濟增長與就業增長；當前的就業壓力與失業；擴大就業的途徑等進行講述。包括了經濟增長能否帶來就業的同步增長，關鍵取決于經濟增長方式的選擇、當前的就業壓力、失業問題、失業是指社會經濟中勞動者處于無工作的狀態、對就業壓力和失業的原因分析等，具體資料請見：

充分就業與經濟增長、物價穩定、國際收支平衡并列為各國政府管理經濟的四大目標。改革開放以來，我國一直高度重視經濟增長，只是在特殊時期側重點才有所轉移：1993年以來，中國的宏觀政策取向于“軟著陸”時期的物價穩定、亞洲金融危機以來的促進增長等不同階段。在當前社會局面下，單純地通過增長來帶動就業已不可能完全解決就業壓力，宏觀政策取向從促進增長轉向就業優先是明智之舉，就業政策應成為我國優先的經濟政策和社會政策，成為宏觀政策的根本取向。

一、經濟增長與就業增長

我國的經濟增長一直保持高速度。據統計，中國過去二十多年的國內生產總值年平均增長率為9%左右.但在就業方面，1991年至2001年的10年間，年平均就業增長率只有1.1%，每年增加就業752萬人，無法滿足每年新增勞動力的就業需要。過去，我們為更多追求經濟增長常做的一個注解是：必須保持經濟的高速增長從而增加就業機會。但現在，我們需要思考一下經濟增長帶動就業這種模式所付出的代價。僅從財政角度看，據國家統計局測算，自1998年實行積極的財政政策以來，其對經濟增長的貢獻是：1998年—2001年分別是1.5個百分點、2個百分點、1.7個百分點、1.8個百分點，這4年它對經濟增長的貢獻合計為7.0個百分點，共解決了400-500萬人的就業問題，但財政也為此付出了很高的代價。4年中共發行國債5100億元，相當于每解決一個人的就業問題，財政就要背負約10—13萬元的債務。有專家預測，假設就業對國債投資增長的彈性系數不變，并且靠國債促進經濟增長從而帶動就業增長的話，“十五”期間，解決約1／5的新增就業崗位，也就是1600萬人左右，將需要16000-20800億人民幣。這將是中國財政根本不可能承受的重負。

經濟學家阿瑟·奧肯曾于1962年提出“奧肯法則”，即失業率與實際國民生產總值增長率之間反向變動。失業率與實際國民生產總值缺口之間的比率是1：2.5，即失業率每增加1%，則實際國民生產總值會減少2.5%左右；反過來說，如果要使失業率降低1%，則國民生產總值就必須增長約2.5%。

那么，為什么我國的經濟高增長沒有帶來就業的相應增長呢?首先，由計劃經濟轉軌為市場經濟使大量隱性失業轉為顯性失業。計劃經濟時代的勞動力就業是一種政府行為，企業新增勞動力并不是因為生產的需要，而是由政府分配的。盡管這種分配制度造成了充分就業的表象，但它卻加重了企業的負擔，經濟效益明顯降低。以提高經濟效益為目標的企業體制改革，使這部分隱性就業顯現出來。第二，中國經濟增長的過程是從勞動密集轉向資本密集的過程，資本替代了勞動力的增長，經濟增長的就業彈性(就業彈性系數是指就業增長速度與經濟增長速度的比值，即經濟增長1個百分點，相應地就業增長的百分點)不大。第三，我國人口增長的高峰期已經來臨，未來新增及農村剩余勞動力的大量涌入將使得近期內城市仍將存在相當大的就業壓力。即使經濟仍然保持著一個較高增長率，高失業的勢頭恐怕會有增無減。

既然就業不能完全依賴于經濟增長，就必須提高經濟增長的就業彈性。我們發現，就業彈性較高的產：業產生了大量的工作崗位。第三產業中的服務行業是就業彈性最高的行業。服務行業在GDP總量中所占比重雖然不大，但均屬于勞動密集型產業，就業比重較大。從勞動力需求的實際情況看，近5年我國新增就業的70%左右是通過第三產業吸納的，特別是批發和零售貿易、餐飲業和社會服務業已經成為下崗職工、農民工和“隱性就業”的主渠道。如批發和零售貿易、餐飲業2001年產值占GDP的2.8%，但其提供了4700萬個就業崗位，占全國就業存量的6.5%，新增就，業的15%以上。

因此，經濟增長能否帶來就業的同步增長，關鍵取決于經濟增長方式的選擇。今后隨著我國工業現代化的逐步實現，由資本、技術密集型引起的就業崗位的減少是不可避免的；我國正處于經濟社會發展轉型的特殊時期，由于計劃經濟體制下隱性失業的顯性化，在短期內集中釋放，對就業增長的沖擊很大，據有關專家估計，就業增長因此會減少0.3個百分點，就業彈性損失0.04左右，但隨著改革的進一步深化，“制度性失業”對就業彈性的影響會逐步減弱。第三產業吸納勞動力就業的容量極大，我國第三產業還比較落后，其從業人員在整個就業人員中占27.5%，產業產值在GDP中所占比重為33.6%，發達國家這兩個數字分別為60-75%和70-80%，因此我國第三產業蘊藏著巨大的發展潛力，同時也是擴大就業崗位的最佳部門。

二、當前的就業壓力與失業

1.當前的就業壓力

伴隨著經濟快速增長，就業壓力卻不斷加大，城鎮登記失業率由2001年年底的3.1%上升到目前的4.2%。國家統計局的測算表明，中國經濟增長對就業增長的拉動作用呈現下降態勢。20世紀80年代,GDP每增長1個百分點，可增加240萬個就業崗位，而90年代以來，只能增加70萬個。就業壓力是當前乃至今后相當長時間經濟生活中的一個突出矛盾。制約就業容量擴大的因素比較復雜，需要認真分析和長期關注。

國企改革。隨著改革開放的深入，非公有制經濟和外資企業飛速發展，市場競爭越來越激烈，很多國有企業面臨困境甚至被淘汰，職工下崗失業。據統計，1998年至2003年3月，全國累計有國有企業下崗職工2750萬人，且近幾年下崗職工再就業率呈下降趨勢，1999年至2001年，分別為42%、36%和3096。由于在舊體制下長期形成的福利和就業捆在一起，相當部分國企下崗職工觀念上不適應新的就業機制，還希望回到國企就業，但政府現在已經不可能再興辦大量的國企，這方面的路不會太廣闊。這是市場化改革必然造成的。

經濟結構的升級。經過改革開放20多年來的建設，經濟發展出現階段性變化，進入了結構升級的時期。一是由于農村剩余勞動力向城鎮轉移，對城鎮人員就業必然會產生擠出效應。二是隨著資本有機構成的提高，高新技術產業的發展，特別是我國加入WTO后，以往依靠大量資源和人力投入發展經濟的辦法被結構調整沖擊。三是產業結構升級與勞動力素質提高不同步之間的矛盾：第一產業的勞動力向第二產業轉移，第二產業由于技術水平和資本密集程度提高，吸納就業相對減少。這種由于技術進步和產業升級引起的就業減少，在經濟學上被稱為結構性失業，特別表現在年齡偏大的普通勞動力身上。與此同時，由于地區經濟發展不平衡和產業結構原因，以及政策因素的影響，經濟欠發達的中西部地區及老工業基地、資源枯竭的礦區就業矛盾將特別突出。

人口壓力。這是一個更長期的因素。雖然計劃生育減緩了人口增長，但由于中國人口基數大，而且上世紀60至70年代生育高峰期出生的人正好到了就業和生育的年齡。人口增長據預測大約還要一代人的時間才能放緩，到本世紀中葉才能停止。隨之帶來新增勞動力的就業問題。近5年中，全社會經濟活動人口與實際就業人口之間差距年均在1500萬人左右。即使只計城鎮人口，2002年年底城鎮登記失業率已達4%，約710萬人。也就是說每年僅為城鎮新增勞動力就需要增加就業崗位700萬個。再者是農村剩余勞動力的轉移。農村3.6億左右的就業人口，占全國就業人口的50%。據估計，至少有1億以上的農村富余勞動力需要向非農產業和城鎮轉移，僅新增勞動力.每年也需要在非農產業新增1000萬個崗位。在人口的龐大壓力下，就業壓力在未來20至30年不會緩解。

摩擦性失業。在市場經濟條件下，用人單位和勞動者雙向選擇。在選擇過程中，自然會發生勞動力的閑置，有人會暫時找不到合適的職位。另外，就業信息傳遞的不完善也延長了尋找工作的時間。

國家的一些政策落實不到位。國家鼓勵自謀職業、辦企業、減免稅費，提供政府培訓等，但很多優惠政策落實不到位。各部門收費多，小額貸款手續繁雜。自謀出路的下崗職工現在感到很困難。下一步解決就業問題，政府要切實把好政策落到實處，為百姓辦實事。

加入世貿組織的影響，加入世貿組織從中長期看有利于企業增強競爭力，吸納就業。但競爭力弱的行業短期內會受到沖擊，吸納就業能力下降，比如農業等。這需要我們調整結構，但要花費比較長的時間。

突發事件。非典對服務業的沖擊是嚴重的。近5年來，七成新增勞動力被服務業吸納。目前服務業正快速恢復，但完全緩過來還需要一段時間。

2.失業問題

失業是指社會經濟中勞動者處于無工作的狀態，這些人有工作能力和愿意工作，而沒有工作或正在尋找工作，均稱為失業者。失業不僅是人力資源的浪費，也會使生產：設備閑置，并造成失業者收入下降，個人和家庭生活陷入困境，使家庭關系和人際關系受到傷害，而且還會形成一系列嚴重后果：失業問題加劇會危及社會穩定；政府稅收減少，財政負擔加重；人均純收入減少、貧閑人口增長、預防動機的儲蓄增長均會使內需不振等等。失業是一種嚴重的經濟和社會問題。由于資本的逐利性要求和資本擴張總是從追求數量擴大向提高資本有機構成方向發展的規律決定，往往是經濟越發達，經濟規模越大，它所造成的失業問題也會越嚴重。從摩擦性失業、結構性失業、季節性失業、工資性失業、差額性失業、周期性失業、隱蔽性失業等不同類型失業的原因來看，失業或就業是由政府、社會、個人等多種因素決定的。政府負有制度性的責任，社會和個人負有技術性的責任。政府不能強迫自愿失業者就業.也不能阻止追求利潤的企業裁員。只要不存在創業和就業的制度障礙，那么是否失業和能否就業，就主要是個人的責任，更多的應該通過市場和個人努力解決。

然而，失業也有一定的積極作用，社會上保持一定的失業人口，對在業人員會形成一種壓力，失業風險的存在，對提高工作效率具有強大的推動作用，失業是經濟結構調整，保證高效率的一種機制。個人無業—就業—失業—再就業，是市場經濟條件下正常的就業模式。發達國家所謂的“充分就業”也是指存在一定失業率的就業。美國的充分就業，意味著有4%或5%的勞動力是失業的；西歐為3%或4%；北歐為2%或3%。即使在同一國家，不同時期的“充分就業率”也不同。美國在20世紀50—60年代，以4%的失業率來定義充分就業；70年代上升到5%；80年代增至6%或6.5%。失業率的國際警戒線是1：2%，一般認為，我國已經接近于或超過這個比例。這在新中國歷史上是前所未有的，必須引起高度警惕。我國人口絕對量大，經濟正處于體制轉軌階段，農業剩余勞動力越來越多，國有企業存量改革要求加快進行，國際經濟發展提出了越來越嚴峻的挑戰，使得近幾年來下崗、失業人員規模日益擴大，失業率不斷攀升。因此，為了有效緩解失業、擴大就業，除了政府的就業政策，還要從社會和個人的角度研究擴大就業的措施。

3.對就業壓力和失業的原因分析

失業是當今世界的普遍性難題。總的看來，大多數國家的失業問題主要是周期性的，伴隨著經濟的低增長或負增長。我國的失業問題與這些國家有著明顯的不同，是在高速增長情況下失業率上升，有其特有的原因。

(1)體制轉軌釋放出的就業壓力。

在近10年中，以市場為導向的改革在勞動力市場上帶來了兩個重大轉變，一是分割的勞動力市場向統一的勞動力市場轉變.城鄉之間就業的隔離狀態被打破，農村勞動力不再局限于離土不離鄉，開始流入城鎮，尋找就業機會，這就使城鎮勞動力市場供求失衡狀態不斷加劇。二是剛性就業向柔性就業轉變。以往職工一次就業定終身和企業職工能進不能出的鐵飯碗被打破，國企和城鎮其他企業中的富余人員被大量分流，加入失業和待業隊伍。這兩方面的轉變使計劃經濟體制下潛藏和累積的就業壓力漸次釋放出來，隱性失業變成為顯性失業。應該說勞動力市場的這種變化是積極的、也是必須的。問題的關鍵是要把失業率控制在經濟發展與社會穩定可以承受的程度之內。很顯然，短期內，城鎮下崗職工的就業是重點和難點，隨著國企改革的深入，舊體制遺留的問題逐漸消化，體制轉軌帶來的壓力會慢慢下降。從中長期看，新增勞動力就業和農村剩余勞動力轉移是最大的難點，緩解這一矛盾將是一個長期的艱苦過程。

(2)信息化進程加快使就業的難度加大。

到2002年年底，我國人均GDP還不到1000美元，全部勞動力中約一半人尚滯留在第一產業領域，城鎮人口也只占總人口的39.1%，工業化尚未完成。按照傳統工業化的一般規律，工業化的中期應該是結構變動最劇烈、勞動力從第一產業向第二、三產業轉移最快的時期。然而，上世紀80年代中期以來，信息革命的迅猛發展使知識經濟成為世界經濟發展的主導力量。科技含量和技術水平的不斷提高雖然有利于加快工業化的進程，但總體上并不利于擴大就業。

80年代初至1997年，第一產業從業人員呈逐年下降之勢。同期，第二產業的增加值在GDP中所占比重逐步上升，但從業人口卻呈現穩中趨降之勢，只有第三產業從業人口和增加值同步上升。特別值得注意的是：從1995年開始，我國制造業的從業人口逐年下降，從9803萬人下降到2001年的8083萬人。顯然，第二產業，特別是制造業從業人員的下降不僅與國有工業企業的改革力度加大有關，也與近幾年技術進步加速和信息技術廣泛應用后勞動生產率提高，用工下降有關。同時，隨著市場供求關系的根本性變化，買方市場形成，競爭加劇，鄉鎮企業的體制優勢逐漸喪失，技術劣勢凸顯出來，增速放緩，用工下降也是重要因素之一。從科技和經濟發展的總體趨勢來看，今后技術進步的步伐還會加快，一般說來，第二產業擴大就業的增速和容量難以有大的提高。擴大就業容量的主要途徑在于發展第三產業。現階段，第三產業的發展明顯滯后于工業化的水平，有很大的潛力可挖。

(3)就業的結構性矛盾突出。

當前擴大就業的難點，除了總量矛盾，結構性矛盾也十分突出。第一，無技能和低技能的勞動力嚴重過剩，中高技能的勞動力明顯不足，據統計，在全國7000萬產業工人中，初級工占60%，中級工占35%，而高級工和高級管理人員、高級工程技術人員則明顯不足。大量失業和待業的人員中，主要是低技能和無技能者。第二，東部地區、大城市和部分中心城市就業壓力相對較小，而廣大中西部地區、中小城市的就業壓力大。由于經濟發展水平的限制，這些地區和城市的勞動力在本地選擇就業的機會較少，加上傳統意識的局限和家庭拖累等，又不愿意外出尋找就業機會，逐年積累，壓力越來越大。第三，傳統產業和國有企業就業的容量逐年減少，下崗增多，而這些下崗職工或者由于年齡偏大，或者由于知識和技能較低，轉崗困難，難以在新興產業尋找就業崗位。據統計，1992年城鎮公有部門就業的人數為14510萬人，占城鎮就業人員的81.2%，非公有經濟就業人員為3351萬人，占18.8%，到2001年，公有部門就業人員下降到8931萬人，只占城鎮就業人員的37.3%.非公有部門就業人員上升到15009萬人，占62.7%。然而，社會資本和銀行資金大部分為城鎮公有部門占有和使用，非公經濟融資難、貸款難、創業難的問題卻始終沒能妥善解決，影響了非公經濟吸收勞動力就業的能力。

三、擴大就業的途徑

擴大就業需要從四個方面著眼，一是創造有利于擴大就業的宏觀經濟環境；二是深化改革，健全和完善勞動力市場體系；三是制定有利于擴大就業的各類政策，并切實貫徹落實；四是對失業者提供救助和必須的社會保障。具體措施包括以下幾點：

1.確定就業優先的發展戰略

盡管我國人口的增速放緩，但2010年以前每年仍將以800萬左右的規模增加，因此，就業壓力不僅是現實的，也是長期的。在本世紀頭20年，擴大就業始終將是宏觀調控的首要任務。因此，在確定中國的長期發展戰略時，必須把擴大就業放在優先地位，作為優化人力資源配置，有效開發和利用人力資源的重要內容，充分發揮人力資源充裕的比較優勢，堅定不移地引導、鼓勵勞動密集型和勞動技術密集型產業發展，提高這類產品的出口競爭力。繼續吸引外商直接投資，提升出口加工業的規模、檔次、競爭能力，增加就業容量。

2.保持經濟持續較高速度增長

經濟增長是擴大就業的基礎。近幾年，我國經濟保持了較高的增長速度，但實際增長速度仍然低于潛在的增長能力。到去年年底，居民本外幣儲蓄高達10萬億元人民幣，國家外匯儲備為2864。億美元，每年吸引外資在500億美元左右。但銀行總體上出現存差，資本的利用率不高，資本的產出率也不高。加上勞動力的無限供給，應該說，進一步提高經濟增長速度的空間是存在的。

3.健全勞動力市場體系和社會服務體系

當前，在勞動力市場上，一些行業仍然程度不同地存在市場壟斷現象，一些地區也存在地方保護主義，農村勞動力在城鎮就業面臨著戶籍、子女上學、社會保障等多方面的障礙和不平等的待遇，妨礙了勞動力的自由流動和平等競爭。因此，必須進一步加快勞動力市場建設，建立有序競爭的就業機制，取消對勞動力流動和城市企業雇用外地勞動力的直接與隱性限制，形成全社會勞動力自由選擇，充分競爭，人盡其才的就業格局。

在充分發揮市場作用的同時，各級政府要充分重視就業問題，堅持解決就業與發展經濟并重，建立就業的社會服務體系，比如建立就業信息網，通過電視、網絡、報紙公布就業信息，為申請就業者提供信息和咨詢服務。規范發展就業中介機構，提供高質量的就業中介服務。有條件的地方，設立就業援助基金，為長期失業者和低技能失業者提供必要的就業培訓，增強失業者的就業能力。

4.大力發展第三產業、中小企業和民營企業

我國第三產業的發展水平落后于工業化的進程，存在很大的發展潛力。在GDP的構成中，第三產業所占比重還不到35%，遠低于世界的平均水平。第三產業中金融、保險等新興服務業從業人員少，現代物流、信息中介等生產服務業從業人員少。因此，必須積極推進專業化和社會化服務體系的發展，提高現代服務業和生產性服務業對工業化的支撐和推進作用。與此同時積極發展旨在提高人們生活質量的旅游、教育、健康、環保、文化、家政等新型服務業，不斷提高服務業容納就業的能力。發展第三產業的巨大潛力還在于推進城鎮化進程。使城鎮化與農村勞動力轉移和服務業的發展相互促進。

發展中小企業是擴大就業的有效途徑，也是各國的成功經驗。現階段關鍵的問題是要為中小企業的創業提供必要的條件，放寬限制，簡化手續，減輕負擔，提供有效的融資渠道。同時為中小企業的發展創造公平的競爭環境。對新創立的中小企業，如果新增就業達到一定的規模，在給定的期限內減免所得稅、營業稅。各地根據本地實際制定就業援助計劃，預算單列資金，對于雇用下崗職工的，可給予貸款擔保和貼息補助等政策優惠。對非公經濟的發展，要徹底消除行業準入限制和所有制歧視，使這些企業成為吸納就業的重要渠道。在當前，不僅要制定鼓勵中小企業、民營企業創業和擴大就業的各項政策，更重要的是把已有的政策落到實處。

5.大力發展教育加大人力資本投資

發展教育，是提高勞動者就業能力的根本性措施，也是提高人力資本對經濟發展貢獻率的根本途徑。在我國要保持基礎教育、職業教育、成人教育和高等教育的協調發展。特別要重視農村九年義務教育，加強對勞動者的職業培訓，提高全民的基本素質和勞動者的基本技能。要像近幾年增加對基礎設施建設投入一樣，增加政府對基礎教育的投入，特別是農村義務教育的投入。建立職業教育培訓專門基金，用于對失業者的培訓。形成人力資本積累的正常機制。把提高勞動者就業能力與全社會人力資本的有效利用結合起來。

6.建立靈活多樣的就業形式

我國的就業形式，大體上分為兩類，一類是城鎮有固定工作的干部、職工和工人，無論是終身制的干部職工，還是合同制的職工、工人，雇主和雇員之間關系穩定，全時就業，按月取酬。另一類是農村進城的農民工和城鎮從事服務業的臨時工、小時工等。雇主和雇員之間沒有長期正式的合同，流動性大，穩定性差。事實上，無論是雇主還是雇員，都需要靈活多樣的就業形式。如全時和非全時、季節性與臨時性就業等等。關鍵是要從政策上為不同就業形式的勞動者提供保證，使之享有與穩定就業者相應的工資福利待遇和社會保障，以消除其后顧之憂。

7.籌措社保基金，完善社保體系

建立健全同經濟發展水平相適應的包括養老、失業、醫療、社會救助在內的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保障。也是解決就業問題的底線。要積極籌措社保基金。對于在不同所有制、不同地區、不同規模企業就業的各類職工，都應該創造條件，進入社保覆蓋范圍，企業和個人按規定的標準繳納社會保障金，擴大社會保障的覆蓋面。現階段，國家和地方財政都要撥出一定的資金用于非自愿失業人員的保險和救助，促進失業人員再就業，維護社會穩定。